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抒写乡村振兴的新篇章——福建晋江农村土地制度改革试点观察

 抒写乡村振兴的新篇章

——福建晋江农村土地制度改革试点观察

叶红玲

位于福建泉州、与台湾一水之隔的晋江,是一座社会知名度较高的城市:综合经济实力位列全国县级市百强前列;上市企业数位居全国县级市之首;七匹狼、柒牌等几十个知名品牌企业的创立以及“著名侨乡”的美称都使小小的晋江名扬海内外。最近 3 年来,晋江再度为公众所关注的,是其自 2015 年以来开展的农村土地制度改革试点,其所发挥的最显著效应,是有力地助推了乡村振兴,从而推动了城乡等值发展。2017 年,晋江全市村均村财政收入达 73.34 万元,增长 27%;村民人均可支配收入达 2.19 万元,与改革前的 2014 年相较,年均增长 9.6%

晋江乡村振兴的多种形态城乡等值发展的美丽乡村

磁灶镇大埔村是福建省美丽乡村示范村,在这里可以充分体验到城乡等值发展的感觉:散发着现代化气息的簇新高楼与闽南风格、红砖铺面的传统三层独栋或联体别墅错落有致地掩映在绿树丛中,成为大埔推行旧村改造以来村民们逐步入迁的“新居”。大埔村于 2000 年开始启动的旧村改造项目计划共分为 5 期,一期和二期因推行较早,安置标准略高些,共建成单体或联体住宅151 栋,店面百间; 2015 年晋江市开始宅基地制度改革试点后,村里提前启动旧宅腾退、促进宅基地统筹利用的第 5 期项目工程(三期和四期尚未开工);共建造 13 幢高层公寓楼、含 400 多套住房,退出原宅基地的农民可按 2 倍于原居住面积的比例在新公寓楼里获得安置,户型可自由选择。旧村改造腾退节余的宅基地主要用于村里的公共设施配套建设:村里道路、污水处理、电力、网络等基础设施修缮一新,学校、幼儿园、敬老院等福利设施配建齐全。

旧村改造助推了村里一、二、三产业的融合发展,也壮大了村集体的经济实力。目前小小的大埔村仅工业企业就有 30 家,为一半以上的村民解决了就业问题。2017 年全村人均纯收入达 4 万元。村集体拨出 660 万元组建慈善协会,累计吸引慈善资金达 3000 多万元。其中,投入 1200 万元兴建的敬老院,为全村 70 岁以上的老人提供全免费的集中养老托老服务,未入住敬老院的老人则可获得每月 300 元养老补贴;村里还先后投入1250 万元,建设了 5 处公园绿地,使村庄绿地面积达 100 亩、宜林荒地绿化率达 90%、道路与水域两侧的农林绿化率达 95%。此外,村里还建起了村公共服务中心,设有为村民提供服务的各个窗口,包括土地管理、劳动保障、计划生育等窗口;还设立了村警务室,接受当地派出所指导,专门负责村内治安工作;村里还组织了一支 18 人的环卫队,负责垃圾清扫及分类处理……尽管土地依然是集体土地,村子依然是行政村落,但改革后的大埔村,已俨然一个完备的城市大社区。

据悉,晋江实行农村土地制度改革试点以来,着力助推建设的像大埔村这样布局科学、环境优美、村民富裕、管理有序的美丽乡村已达 50 个。

二、三产业集聚发展的“商贸乡村”

依靠地域优势与市场发育的基础条件、充分利用本地传统产业链优势集中产品整合资源,从而将传统农村发展成为现代产业集聚中心,是晋江乡村振兴的另一种发展形态。毗邻沈海高速公路晋江入口的磁灶镇东山村,近年来已发展成为一个远近闻名的建材批发市场,全村共拥有 300多个店面,85% 的村民以瓷砖销售为业,年瓷砖销售额过亿元,如果说起源于村内做建材生意的历史渊源以及村边高速公路的运输便利,那么其产业的发展壮大则得益于宅基地制度改革带来的巨大推动力。实行旧宅基地有偿退出后,村民大多选择了三层联体或独栋住宅,楼上两层居住,底下一层则用于与建材相关的各种店面经营。有些店面是出租给外来商经营的,这座全村户籍人口仅 1130 人的村庄,外来投资开店或打工者已发展到 1000 多人,与本村村民几成对等趋势,这也为这里的农宅租赁带来了市场需求。有些村民参与宅基地退出后,选择了小高层公寓居住,多余住房则用于出租;有些将自己三层住宅的底层店面出租;更多的,还是自己当老板,在宅基地上开起了各类建材商店。

做生意需要投资,钱从哪里来?宅基地抵押试点解决了这个问题。改革试点后,村里创新了农宅抵押贷款模式,改原先的个人单独抵押为“批量授信、逐宗放款”模式,使农宅的贷款额度从40% 提高到 60%2016 12 月,晋江市农商行与东山村委会签约,宅基地抵押授信金额达 1 亿元。“阿志背景墙”的老板王友志,就是抵押贷款模式改革的受益者之一。在自家住宅一楼开店的他,以往最头疼的事,就是店铺虽小,但资金却常常周转不过来。2017 年,他很容易就靠农宅抵押贷到了 30 多万元,一年只须付出几千元利息,5 年到期时才要还清所贷本金,而他在获得贷款的 2017 年,年纯收入就已达十几万元! 据悉,晋江推行农村土地制度改革试点后,全市发放的农民住房和宅基地抵押贷款已达 14.4亿元,有力推动了乡村产业的转型和发展。实现“二次转型”的现代新产业乡村乡村传统产业发展的基础性优势也助推了村庄新产业新业态的发展。晋江有几个名气很大的村庄,因集中发展电子商务而被阿里巴巴授予“中国淘宝村”称号,永和镇玉湖村就是其中的一个代表性村庄。因紧邻石狮服装市场和灵秀创业园等条件,村里的传统布料加工业多年来十分兴旺。网络技术发展后,一批有文化的村民们开始试着通过网络将自己拥有的特殊优势与市场销售紧密结合起来,从而成为新时代的电商,同时,也有大量外乡人看中这里的原料及产品市场条件,纷纷来此租房开网店、租住生活等,使这里的农宅市场需求量大增,反过来也助推了宅基地制度改革的进程。

户籍人口仅 960 人的玉湖村,外来创业或打工者已逾 3000 人。如今,这里不仅已成为全国小有名气的纺织服装生产基地,而且随着新业态电子商务的兴起,实现了产业的二次转型。2017 年全村电商企业已达 200 多家,线上年交易额达 1.9亿元,工业总产值已达 3 亿元。相比于同期农业总产值 500 万元,新产业新业态的迅猛发展可谓使玉湖村变成了现代化新产业基地,村民 2017 年人均年收入已达 4 万元。这个并不靠近城区的远郊新农村已成为“村庄里的都市”。同样,村里进行的宅基地改造、腾出宅基地后兴建的一批高层公寓为 3000 多外来经商或打工者及其家人提供了工作和居住的场所。普通电商陈阿明 3 年前来到村里开网店,租了村民的两套公寓,分别用作网店办公和家人居住。“这里发货方便,而且农宅允许出租后,租房也容易。”他说,一个月租金加起来,只须 3000 多元,但来这里开店后平均年收入达到六、七十万元。目前,类似玉湖村这样的电商集聚中心“淘宝村”,晋江市已建起了 6 个,共带动 2 万农户增收。

打造田园风光彰显地域特色的休闲旅游村晋江有一个集现代农业、观光旅游、休闲养生等多项功能于一体的生态农业区,被命名为九十九溪流域田园风光项目,涉及 3 个镇(街)的 14 个村(社区),这是政府为实施乡村振兴战略,统筹农村土地制度改革、耕地保护、现代农业发展与生态环境建设而精心打造的一个综合项目。池店镇池店村的农村宅基地改造是其中一项重要内容,由政府组建的文旅集团按项目规划统一出资改造,在不改变宅基地使用权及房屋所有权的前提下,改造后村民可选择留用自住,发展民宿、餐饮,从事商业经营,也可出租给项目运营公司进行统一经营,发展观光旅游业。

像这样结合“宅改”打造的休闲旅游村庄,晋江还有多个。自名为“海峡第一村”的金井镇围头村,近年来充分利用自己的地理位置优势和特殊年代的经历背景,打造乡村旅游市场。围头村是大陆离台湾最近的一个村庄,与金门一样,曾为国共双方相互炮击的目标点,至今留有许多当年临战状态下的遗迹;围头同时也是一座从唐代开始就有明确史料记载的千年古村,历史文化积淀深厚,这些都为村庄打造旅游文化区奠定了基础。“土改”试点以来,村里除将旧宅基地整村退出、集中打造以“围头新娘”“海峡人家”“围头观海”“围头古厝”“围头战地”为主题的文化旅游区外,还探行将村集体经营性用地以挂牌方式公开出让给企业,建造高端旅游酒店,提升旅游文化产业的档次。

乡村旅游产业的兴旺,不仅支撑了乡村经济的发展,而且促进了乡村文化与文明的提升。弘扬民俗传统文化的历史文化名村保留当地传统文化特色,是不少地方旧村改造的一个共同做法,位于晋江市中心梅岭街道的五店市就是这样一个将城中村改造、宅基地腾退与地方民俗文化紧密结合的历史文化区,现已成为晋江展现闽南传统文化特色的一张名片。晋江乃著名的侨乡,不少华侨于明清及民国时期建造的具有闽南特色的“皇宫起”红砖建筑老宅、以及中西合璧的洋楼等特色建筑皆位于五店市,为了完好保存这些具有历史文化价值的特色民居,政府进行了以保护为主旨的“修旧如旧”区片改造,华侨们则纷纷自愿将自己的老宅捐给政府,由政府出资修缮、保护和展示,华侨回来省亲时还能看到保存完好的旧居,看到那些当年的老字号如万应茶文化园、南音会馆,旧时打更的“更布口”,以及街头那些售卖满煎饼、青粿等地方特色小吃的小店,勾起怀旧与寻旧的情结……

类似于五店市这样通过旧宅整治传承历史与民俗传统文化的文化旅游村落,晋江也有多处。如由千年古村灵水村改建的灵源街道灵水社区,以宗教古迹、山林风光特色为主,整治后保藏完好的古民居建筑达 147 幢。2015年以来,以宅基地制度改革为着力点和突破口,当地政府引导原住居民自愿退出古民居,退出后的 200 多幢古居由政府统一规划、统一修缮、统一保护和统一运营。如今,灵水社区已成为一个集文化体验、历史观光、乡村休闲和养生渡假等功能为一体的文化旅游区。

据悉,晋江通过“宅改”退出、修缮和保护的古民居建筑达 10000 栋。民俗传统文化,永远是让同一民族、同一地域、或同一语境习俗的人们心心相连的宝贵财富。在旧宅改造中传承民俗传统文化,在发展乡村经济的同时,真正使这些乡村留住了乡愁,也为进一步吸引侨资投入乡村发展奠定了良好的基础。晋江乡村振兴的几个特点乡村振兴是个大命题,由于地域经济发展的不平衡,各地只能结合自身的自然资源条件和经济、社会发展基础,来确定乡村振兴的方向。以宅基地制度改革为主体的农村土地制度改革试点,则是一个共同的着力点,在以各种不同方式有力撬动乡村经济社会发展的同时,也不同程度地体现出带有地域发展特色的特点。

特点之一:“宅改”后节约的土地多为村庄留以自用,为乡村的全面发展提供了土地资源保障。与内地的许多地方不同,晋江实行旧村改造、宅基地退出以及统一规划兴建集中居住小区等改革措施后,退出、安置后节约的建设用地指标,不是用以增减挂钩换取发展资金,而基本上都留以自用,用于村庄环境改造、公共设施配套建设以及村内民生建设项目。实行农村土地制度改革试点以来,晋江市共腾退宅基地 3948 亩,除去新建住宅安置用地面积,还结余建设用地 1748 亩,节地率达 44%。节余出的建设用地指标,除了用于村内公共设施建设与生态环境改造,有的还探索以集体建设用地形式入市的方式支持产业发展。

如磁灶镇大埔村、深沪镇运伙村等美丽乡村,能实现环境优美、公共配套齐全的“城乡一体”发展思路,应该说,“宅改”节余的土地提供了重要的平台。

特点之二:传统产业与现代新产业有机结合,为乡村振兴提供了重要的产业支撑。晋江连续多年位居全国百强县市前列,具有良好的经济基础和市场发育条件。许多乡村原本就在发展农业的同时,兴办了工业企业、或形成了商品市场等,实现了一、二、三产业的融合发展。农村土地制度改革试点的推进,尤其是宅基地制度的改革,有力地推动了这些村庄产业融合的进一步发展。如东山村建材市场、玉湖和玉溪等电商集聚中心“淘宝村”的发展与壮大等。传统产业与新兴产业的共同发展,在改变村民工作与生活方式、打造村庄都市面貌的同时,也为村庄与村民的富裕生活提供了强有力的支撑。

特点之三:民俗传统文化的保护与新业态发展,在改变乡村面貌的同时,弘扬了乡村文化,留住了乡愁。

农村土地制度改革试点开始后,晋江专门出台了《历史文化风貌区和优秀传统建筑保护暂行规定》,对全市 6 个传统村落、10000 多栋历史文化建筑在大量腾退的同时进行了保护性修缮(如五店市、梧林社区、灵水社区等),既留住了乡愁记忆,又助推了文化产业发展,也为吸引侨资创下了基础。据初步统计,改革试点以来,全市共引入侨资 3.5 亿元参与旧村改造。

特点之四:土地制度的改革试点为村集体建设用地进入市场创造了条件,也为村庄的建设增添了财力。在探索宅基地制度改革试点的同时,晋江也探索了集体经营性建设用地的入市。金井镇围头村有 3 宗闲置宅基地退出后,加上周边部分集体建设用地,面积共计 5.243 亩,经村民代表会议民主决策,决定委托市国土局进行入市交易,土地用途为酒店用地、使用年限为 40 年。2018 2月,该地块以公开挂牌出让形式成交,成交总金额达 260 万元,均价 49.59 万元 / 亩。其中,市政府收取土地增值收益调节金为 78 万元,其余182 万元收益归围头村集体所有。另一起成功“入市”的实例是安海镇前湖村一块面积 7.223 亩的集体建设用地,于 2016 7 月以公开拍卖形式入市交易,土地用途为工业用地,使用年限 50年,成交金额 179 万元,均价 24.78 万元 / 亩。其中,市政府按成交价的 15% 收取土地增值收益调节金 26.85 万元,其余 152.15 万元收益归前湖村集体所有。土地的经营入市壮大了村集体经济实力,反过来也为乡村全面建设提供了更多的资金保障。

特点之五:乡村慈善事业的兴起和发展,为乡村的公共福利和村民的共同富裕创造了有利条件。乡村的经济发展过程中总会出现贫富差距,通过兴办乡村慈善事业,以富帮穷,实现相对的利益调节,从而带动全体村民的共同富裕,是晋江得到振兴发展的乡村几乎普遍采用的一种做法。如大浦村,村集体率先拿出一部分集体资金建立慈善基金会,随后带动了村里一批先富起来的村民“大户”慷慨捐助,使慈善基金很快发展到3000 万元。类似的做法在晋江许多乡村得到推行。

晋江“土改”对乡村振兴的推动作用

客观地看,乡村振兴需要多方面的条件、基础,以及良好的政策与发展思路,农村土地制度改革政策与措施的推行,有如一个支点,有力地撬动了乡村的发展与振兴。从晋江的改革试点情况看,大体体现在以下几方面:

一是探索了“借地退出”等多种宅基地退出方式,为乡村的发展提供了较为充足的用地空间。“借地退出”指村民将闲置的宅基地无偿借给村集体作为公共配套设施用地,村民获得“宅基地借用凭证”,作为将来发生征地拆迁时的补偿凭证。如深沪镇运伙村,以这种方式从村民手中借得 91 宗祖宅已废弃坍塌的宅基地,面积达 26 亩,用以建设公园、绿地等,既改善了村容村貌、美化了村庄环境,又为村集体节省了垫付资金。旧村改造过程中,一些乡村分别根据具体村情采用以拆旧指标置换安置房、或直接予以货币补偿等多种方式引导村民退出旧宅基地,按新规划完成村庄更新。如城中村梅岭街道桂山社区,由政府统一规划,在腾退的宅基地上建设安置套房 4396 套,店面420 间。改造后,原桂山村村民人均获得 150 平方米的住宅面积,户均获得 2~3 套安置房;安海镇溪边村,按土地 30 万元 / 亩、房屋 200 / 平方米的补偿标准鼓励一户多宅或者已迁入城镇居住的村民退出闲置宅基地等。

二是通过宅基地退出和重新规划,在节约集约用地的同时有效解决了村民困难型和改善型住房用地需求,也改善了乡村面貌。全市共有 2.57 万户村民的住房需求得到解决。城中村实施组团式改造,农民可以拿宅基地和房屋,换安置房、办公楼、店面、商场、公寓、现金和股权;

城郊村采取集中改造、综合整治的方式,目前全市已有 118 个村试行农民公寓、住宅小区、小高层等方式解决农民住房需求;远郊村则鼓励危房翻建,同步完善公共配套、优化生态环境。

三是在融资授信、综合开发、区域流转等方面探索扩大宅基地权能,显化宅基地市场价值,有力地支持了乡村的振兴。结合试点,完善农民宅基地及住房财产权抵押贷款政策和风险补偿机制,将“银村共建”模式由原来的单独抵押授信,拓展为“批量授信、逐宗放款”,如东山村通过全村宅基地及农宅抵押获得批量授信 1 亿元等。目前晋江市已办理宅基地和农房抵押 1518宗,共 10 家金融机构参与抵押贷款,总贷款金额达 14.4 亿元。与此同时,通过盘活宅基地综合开发文化旅游产业、兴办休闲农庄等,既为乡村经济发展提供了用地平台,也扩大了宅基地的资产效应。此外,晋江还试行在保证“一户一宅”的前提下允许宅基地跨村流转,目前全市已办理跨村流转 18 宗。

四是探索通过“政府主导、村企合作、村民集资、公司运营”等多个途径,多方投资或引资满足旧村改造中的大量资金需求。晋江充分发挥产业、民企、侨乡等固有优势,丰富新农村建设投资主体,有效满足宅基地退出补偿、农村住宅小区建设和土地综合整治等方面的资金需求。政府每年财政投入 1.7 亿元用于推进旧村改造和宅基地退出补偿;63 个村(社区)与 107 家企业结对共建,引入合作资金 9.5 亿元;同时,动员海外乡贤共同参与旧村改造等工作,已筹集资金 3.5 亿元;72 个村创办村级投资公司,负责运作旧村改造等项目,注册资金累计达 2.6 亿元。

五是运用信息化技术对宅基地实行全面监控管理,提升了乡村土地管理的质量。晋江有三项宅基地管理探索属福建省首创:建立了首个村级宅基地信息管理中心,依托空间数字化技术对规划、地类进行精准核对,实现村庄土地监控全覆盖,提高空间布局决策科学化;开发了首个宅基地审批系统,实现家庭全员实名制网上审批,在技术上有效杜绝了“一户多宅”等现象;编制了首个农村集体土地(宅基地)基准地价,为宅基地抵押、流转、有偿使用提供价值评估及参考依据。此外,晋江还于 2017 年开始试行将审批权限下放到镇一级,授权基层对村民申请材料、用地情况进行预审查,同步抓好监管和服务,提高了宅基地审批质量和效率,试行以来已完成宅基地镇级审批 338 宗。在晋江,乡村大地上正在试行的这场土地制度改革,为乡村振兴抒写了崭新的篇章。

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