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中国一东盟合作与南海地区和谐海洋秩序的构建

 中国一东盟合作与南海地区和谐海洋秩序的构建

韦红,颜欣(华中师范大学政治与国际关系学院,湖北武汉430079)

    摘要:近年来南海地区海洋问题日益严峻,极大地影响着地区和谐。中国和东盟作为南海地区两个举足轻重的行为体,应成为构建南海地区和谐海洋秩序的主导力量。中国和东盟经贸相融,观念相似,提供公共产品意愿强烈,并建有多层次安全对话机制,共建南海地区和谐海洋秩序具备现实可行性。中国和东盟需在海上务实合作中增强相互理解与认知,夯实构建南海地区和谐海洋秩序的基础;完善海上合作机制和架构,扩大双方对海洋安全和海洋秩序的共同认知;统筹与东盟及其成员国的海上合作关系,推进双边与多边海上务实合作;加快“南海行为准则”磋商,提供具有约束力和法律效力的规范和准则。

关键词:中国;东盟;南海;海洋秩序

    近年来,南海地区海上主权争端、海洋渔业争端和海洋污染等问题层出不穷,这些不断凸显的海洋问题对地区和谐造成极大的冲击。中国和东盟,作为南海地区两个举足轻重的行为体,能否合作共建南海地区和谐海洋秩序,以及如何推动和谐海洋秩序的构建,是本文拟探讨的主要问题。

一、问题的提出及相关研究现状

    ()问题的提出

    “和谐”是中国传统文化重要的思想,“天人合二’‘和为Jn“协和万邦”等无不体现这一精神内核。近些年,中国相继提出“和谐社会”与“和谐海洋”等倡议,进一步丰富和发展了“和谐”的概念内涵。关于“和谐海洋秩序”,中国驻联合国代表王民在2014年的联合国大会上指出,和谐海洋秩序“既尊重各沿海国的主权、主权权利和管辖权,也尊重所有国家合法、和平利用海洋的权利和自由;要求兼顾对海洋的合理利用和科学保护,加强合作及统筹协调,以实现海洋的可持续发展”。〔1120171月,中国发布《中国的亚太安全合作政策》白皮书,针对海上问题,中国主张各国在《联合国宪章》、国际法以及现代海洋法的基础上,开展平等、务实和共赢的合作。这些表明,中国的海洋秩序观和历史上以强权政治为特征的霸权逻辑不同,它是以国际法的合理、公正为基础,以和平、平等、合作为管理模式,以互惠、共赢、可持续发展为目标的新型的和谐海洋秩序观。然而,要实现和谐海洋秩序并非易事。近年来,在南海地区出现一系列不和谐现象,突出体现在以下几个方面:

    首先,海洋主权和资源问题日益突出,以国际法为基础,以和平、平等与合作为特征的冲突管理模式遭遇极大挑战。一方面,自2012年黄岩岛事件后,菲律宾、越南等声索国通过“法律”、军事等形式,加强对实际占有岛礁的军事控制并大力开发岛礁附近油气及渔业等资源。另一方面,美、日、印等域外国家对南海问题的介入不断加深。特朗普上台后,延续了奥巴马时期对南海“关切”的传统,将南海问题作为美国外交布局的重要抓手。20171月,白宫发言人斯潘塞指出,南海是“国际水域”的组成部分,是美国的“国际利益”。2015年“新安保法”在参众两院通过后,日本通过增加对越、菲等国军事援助等方式搅局南海。继炒作“防空识别区”后,20175月,日本共同社又捏造出中国在南海设立禁飞区的言辞。从域外国家在南海问题上的惯性思维、不负责言论以及强硬举措可以看出,以武力和势力均衡为基础的海洋秩序观大行其道,南海地区海洋秩序存在失序的风险。

    其次,海上非传统安全威肋旧益增加,可持续发展面临威肋、。一方面,海上航道安全持续受到海盗和海上恐怖势力的干扰,海上人员的生命和财产安全难以得到保障。自2013年以来,东南亚地区遭受到的袭击事件持续增加。根据《亚洲地区打击海盗及武装劫船合作协定》( ReCAAP)发布的报告,2013年在东南亚水域发生150次袭击事件,2014年数量则增至183次,东南亚地区海上安全形势令人担忧。}z}另一方面,海洋环境污染问题愈发严重。随着海洋工业的快速发展,南海地区部分国家在利用海洋资源时,缺乏海洋环境保护意识,海洋环境逐步恶化,人类的生存和发展面临严峻的挑战。这些问题显然与中国倡导的和谐海洋秩序相背离。

    在南海地区海洋问题日益严峻的背景下,推动南海地区秩序朝着和谐化方向发展极其重要。

中国作为该地区的重要成员,理应肩负这一重任。然而,由于各种原因,“中国威胁论”在东南亚地区仍有市场,东盟国家对于中国在这一地区的行为仍有戒心。为消除东盟国家的疑虑,中国一直强调尊重东盟在东南亚地区的主导作用。在最近发布的《中国的亚太安全合作政策》白皮书中,中国再次确认东盟在周边外交中的重要地位,支持东盟在地区合作中扮演中心角色。中国关于南海问题的“双轨思路”己经明确,即有关争议由直接当事国在尊重历史事实和国际法的基础上,通过谈判协商和平解决。[3]对东盟地区主导权的尊重及将南海问题上的“双轨”政策落到实处,要求中国在推动南海地区和谐海洋秩序的建设中,将东盟作为理所当然的合作者。因此,中国东盟携手合作成为构建南海地区和谐海洋秩序的理性选择。那么,这条路径在现实中是否必要?是否可行?中国和东盟在构建南海地区和谐海洋秩序方面又将如何合作?这些将是本文要探讨的问题。

    ()相关研究现状

    从既有研究成果来看,可以发现目前学界对于南海地区海洋秩序的研究存在不同的看法。一是强调在南海地区应该建立基于国际法基础上的海洋秩序,通过国际法的规范作用,使南海地区海洋秩序处于共同价值目标基础上的相对稳定状态。①二是认为在南海地区应该建立包括制度在内的多边安全框架,通过地区国家间对话、合作和协调的方式应对环境保护、海盗和航运安全等方面的挑战,从而在南海地区建立一个安全与和平的海洋秩序。①三是主张在南海地区维持美、日等国的军事、安全存在,通过域外国家对地区事务的参与“平衡”中国在南海地区的影响力,以便在南海地区建立一个以武力和势力均衡为基础的海洋秩序。②前两种海洋秩序论断主张在国际法和多边安全框架的规范和制约作用下,由南海地区国家携手构建一个稳定、安全与和平的海洋秩序。第三种海洋秩序观则致力于建设一种由美、日等域外大国推动和维护的海洋秩序。这些都遮蔽了东盟或中国在南海地区海洋秩序构建中的重要影响力。关于中国和东盟海洋合作现状及其作用的研究也得到学界一定的关注,而纵览相关文献,一般认为尽管受到地缘战略、国内政治等因素的影响,但从总体上看,中国和东盟在能源、旅游等方面的海洋合作日趋深入,这有利于增强双方经济活力,促进双边关系的发展,③然而这方面的文献却未涉及到海洋秩序方面的研究。为此,本文尝试以海洋秩序为视角,论证中国和东盟合作是构建南海地区和谐海洋秩序的主要路径和主导力量。

二、中国东盟合作共建南海地区和谐海洋秩序的逻辑

    如今的南海地区是大国博弈的战场,一些域外国家出于自身的利益深度介入其中。而该区域的相关国家也出于不同的安全观和利益考虑,选择不同的海洋政策。鉴于该地区的复杂性,任何单一大国难以在此地区推进本国的海洋秩序观,美国、中国均不例外。从现实情况看,中国要实践和谐海洋秩序观仍面临诸多挑战。在此情况下,中国必须借助本地区重要力量—东盟,推动该地区和谐海洋秩序的构建。

    ()霸权主导海洋秩序的衰落

    国际海洋秩序是在历史进程中变化并构成现实存在条件的。随着新航路的开辟,葡、西、荷等国先后在海洋崛起并在海上发挥着主导者角色,世界历史进入以制海权为核心的海洋争霸时代,这一时期的国际海洋秩序以追求财富和维护海上霸权地位为主要特征,强权政治色彩浓厚。自1982年的《联合国海洋法公约》生效后,国际海洋秩序发生深刻变革,国家的海洋行为受到国际法的制约。但肇始于利益的驱动本能,国家间围绕海洋的权力斗争依然激烈。21世纪以来,世界各国对海洋的认知发生变迁,海洋秩序的内容更加丰富、形式更加多样、战略地位更高。

纵观历史上海洋大国演变之路,走霸权之路是行不通的。在海洋争霸时代,国际海洋秩序是海洋霸权国主导的政治秩序,这一秩序的有效运行以海洋霸权国的强权为基础。然而,世界上没有永久的海上霸主,海洋经略兴衰更替是常态。16世纪后俄罗斯推行海洋扩张的政策,但最终以失败告终。这些年来,美国在南海地区建立了一种霸权主导下的安全秩ha“亚太再平衡”战略的实施,使美国在南海的介入逐渐由幕后走向前台,同时拉拢菲律宾、越南等国在南海制造事端,导致这些国家对南海地区形势出现误判。很显然,美国的这种以霸权为基础的安全秩序对南海地区的和平与稳定构成了极大的挑战,导致南海地区海洋秩序的紧张。如果处理不当,南海地区海洋秩序可能出现失序的状况。尽管美国在全球及地区的霸权依旧,但恐怖主义的强力冲击、大规模杀伤性武器的无力阻止、中东等地区热点的难以解决、诸多全球问题的束手无策等事实令其霸权捉襟见肘。

与阿基诺三世在南海问题上的强硬路线不同,杜特尔特政府展现出菲律宾谋求独立外交的姿态。

一是对南海仲裁案结果低调处理,淡化南海在对外政策中的比重;二是积极发展同俄罗斯等国的关系,探索多元外交路径,降低对美国的依赖。这些对美国在南海问题上的霸权秩序模式构成极大掣肘。随着历史的演进,霸权模式往往由于霸权国的相对衰落、合理性丧失和新兴大国的崛起失去生存空间。可见,在国际海洋秩序形态发生变迁的场域下,仅靠霸权或武力己不能维持国际海洋秩序的均衡与稳定。

    ()中国在南海地区实践和谐海洋秩序观面临的挑战

    地区海洋秩序是为地区国家在海洋领域一致认可的规范、规则及确保其有效运行的体制机制。

在地区层面,大国无疑是地区海洋秩序建设的支柱和主动力。中国在南海地区坚持“亲、诚、惠、容”政策,对于争端问题主张通过双边协商和平解决,对于海洋开发坚持平衡、可持续发展,希望在该地区建立一种和平、友好、合作的和谐海洋秩序。中国领导人在多种场合反复强调:“共同建设和平之海,致力于维护地区的和平与秩序。”[#]

    然而,中国要在南海地区实践和谐海洋秩序观存在诸多挑战。首先,来自美国以霸权为基础的海洋秩序的挑战。自1978年改革开放以来,中国综合国力迅速提升,中国崛起己成为影响国际格局变动的重大事件。作为当前国际秩序的主要制定者,美国担心其主导的国际秩序受到中国的冲击。正如美国学者所言:“由于拥有庞大的人口和强大的生产力,中国有可能重获最大经济体的历史地位,可能降低美国在地区秩序中的影响力。; Cs7在此背景下,美国在南海地区一是提升与菲、泰等盟国的军事合作水平,二是加强与越南、印尼等国的军事合作关系。美国不仅要维护其在南海的利益,还要借南海问题达到其主导地区秩序走向的目的。[0]20172月,美国“卡尔文森”号航母驶入南海。20175月,‘杜威”号导弹驱逐舰驶入美济礁12海里范围。美国打着“航行自由”的幌子,开展在南海地区的“例行”巡逻。美国这种以强权政治、武力威慑为导向的旧安全观扩大了南海地区的分歧与矛盾,无疑增加了中国在南海地区实践和谐海洋秩序观的难度。其次,面临东南亚国家不同安全观及部分国家对中国信任赤字的挑战。东南亚国家在地缘战略、历史发展、综合国力等方面差异显著,因此东南亚各国存在不同种类的安全观,各个国家根据自身安全利益的要求选择联盟、制衡或者“对冲”等安全政策。此外,基于历史与现实方面的考量,部分东南亚国家对中国有着焦虑与担忧心态。第一,历史因素影响了部分东盟国家对中国的认知。过去的朝贡体系历史增加了部分东南亚国家对中国的疑虑,这种消极的历史记忆必然在一定程度上影响着这些国家对中国的认知。第二,东南亚部分国家对中国的现行战略意图持怀疑态度。正如有学者所说的那样:

“尽管东南亚领导人己经放弃‘中国威肋、论’的说法,但‘中国挑战’在区域词汇中出现的频率仍然很高。,} 00第三,中国和东南亚部分国家间的南海主权争端和摩擦时有发生。随着对海洋重要性认识的提升,南海问题成为影响中国和越、菲等国家间关系的重要因素。东南亚国家不同的安全观及部分国家对中国的信任赤字,严重影响着中国在南海地区推进和谐海洋秩序作用的发挥。最后,面临南海周边国家国内立法层面的挑战。随着南海地缘战略的提升,南海周边国家开始利用法律手段增加对南海的“主权”诉求,无视南海诸岛自古以来属于中国的事实。根据1979年第1599号总统令,菲律宾宣布成立以菲律宾群岛为中心的200海里专属经济区。2009年,菲律宾宣布领海基线法案生效,将南海部分岛礁以及黄岩岛划归菲律宾的“版图”。2012年,越南国会通过《越南海洋法》,将中国的南沙群岛以及西沙群岛纳入其“主权”范围。菲律宾、越南单方面的这些行为是对中国坚持以相关国际法为准则来处理地区海上问题的海洋秩序观的公然挑战。

    ()中国东盟合作:构建地区和谐海洋秩序的主导力量

    在大国博弈日趋激烈及相关国家对中国仍缺乏信任的情况下,仅靠中国和南海周边国家的双边合作难以产生良好的效用。相对南海周边单个国家而言,东盟在地区形象、综合实力和功能合作等方面有着无可比拟的优势。中国需借助本地区的重要力量—东盟来推动南海地区和谐海洋秩序的构建。

    历史表明,中国和东盟的团结合作具有巨大的政治影响力,是维护地区和平与稳定、推动地区合作和一体化发展的重要力量。从经济方面看,2002年双方签署《全面经济合作框架协议》并加快自贸区的建设,由此带动地区经济合作热潮。2003年日本、印度和澳大利亚等国纷纷加强与东盟的经贸联系,与东盟签订不同类型的经济合作协议并建立自由贸易区,这极大地扩展了地区国家在货物、投资和服务等领域合作的广度和深度。当前,中国和东盟大力支持区域全面经济伙伴关系(RCEP)的建设,一个涵盖地区16国的自由贸易区有望成立,地区一体化建设步伐加快。在政治和安全方面,2002年中国启动与东盟的反恐合作后,日本、韩国和新西兰等国先后和东盟签署了钉击恐怖主义联合宣言》,加强了与东盟在打击海盗与反恐等非传统安全领域的合作。2003年中国加入《东南亚友好合作条约》后,印度、日本、美国等大国纷纷效仿,陆续加入。长期以来,作为本地区两个重要的行为体,中国和东盟在“10+3"、东亚峰会、亚太经合组织等地区合作机制中协同合作,促进了《东亚合作联合声明》等合作文件的出台,最大程度上化解地区利益矛盾与冲突,维护地区的和谐与稳定。可见,中国和东盟携手合作能给地区发展带来强劲的推动力,产生治理效力递增的效果。从某种程度而言,中国和东盟的合作将决定地区格局的未来走向。

    因此,中国要推进南海地区和谐海洋秩序的建设,需以东盟为支点,借助东盟的力量克服重重困难。首先,中国和东盟合作可以减轻来自美国以霸权为基础的海洋秩序的挑战,缓解域外其他大国对中国的战略压力。近年来,美国在南海地区为谋求在战略和政治上的主动权,加大了对中国的战略施压力度。域外其他国家如日本、澳大利亚、印度也积极介入南海问题,企图联合起来制衡中国。鉴于东盟的地区影响力,东盟成为域外大国拉拢的对象。美、日等国曾多次游说东盟将南海问题列入东盟议程。由此可见东盟在该地区的重要性。中国若能与东盟加强合作,必能降低美国军事同盟对中国的战略效力,防止美国及其他域外国家在南海地区的影响力进一步扩大,切实维护中国在南海地区的核心利益。其次,中国和东盟的经济合作可以促使相关成员国将战略重心转移到经济建设和地区一体化进程中,以经济上的共同发展代替军备上的相互竞争,以经济利益共同体来推动安全利益共同体的建设。最后,中国和东盟合作能让相关成员国在合作收益中对中国的战略意图和行为习惯有更深的理解,有利于消除对中国的疑虑与恐‘嗅,降低东盟部分国家对中国信任赤字产生的消极影响,从而有利于中国实践和谐海洋秩序观。

三、中国东盟合作共建南海地区和谐海洋秩序的可行性

    中国东盟合作共建南海地区和谐海洋秩序不仅具有重要意义,而且还具有切实可行性。经贸、观念、公共产品和安全对话机制方面的契合性使中国东盟合作共建南海地区和谐海洋秩序蓝图有望实现。

    ()经贸相融,战略对接,共建和谐海洋秩序具有动力

    2002年起,双方签署了《货物贸易协锄《投资协议》和钥民务贸易协议》等文件,双边经贸合作深入发展,经济相互依赖程度不断提高。从2009年起,中国成为东盟的最大贸易对象国。近些年,随着东盟经济实力的快速增强,双边贸易实现跨越式发展。2015年,双边贸易额为3464亿美元,占东盟贸易总额的15.2%;在外商直接投资方面,中国的投资额为82亿美元,成为东盟的第四大来源国。[s]2016年,中国和东盟在经贸领域保持着强劲增长势头,“双方贸易额达到4522亿美元,双向投资累计达1780亿美元”。[9]0此外,中国和东盟在2010年全面启动中国一东盟自贸区,双方对多数产品实行减免关税政策。根据《东盟共同体由愿景变为现实:2015-2016年度报告》,东盟与中国目前己经完成关于升级东盟一中国自由贸易区的谈判,双方有望到2020年“实现贸易额和投资额分别达到1万亿美元和1500亿美元的双重目标”。

    另外,中国与东盟在地区经济发展战略上也高度契qo《愿景与行动》特别提出:“建立和加强沿线各国互联互通伙伴关系,构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络。m  [II」根据2017J月发布的国际合作高峰论坛《圆桌峰会联合公报》,“一带一路”倡议主张“促进经济增长、扩大贸易和投资,加强各国基础设施联通、规制衔接和人员往来”。[12]0作为“一带一路”倡议的关键支点,东盟同样将地区的互联互通作为重要的发展战略。在2015年的东盟一中国峰会上,东盟领导人期盼亚投行能发挥提升地区联通水平的功能。2016年东盟峰会出台《互联互通2015总体规划》,拟从基础设施、科技创新、物流运输、关税监管、旅游五大方面着毛《吉隆坡交通战略计划2016-2025》进一步强调,中国和东盟将“在航空运输、陆路运输、海洋运输等方面加强战略合作,促进基础设施建设的便利化和可持续化”。000在互联互通方面的契合性导致双方合作不断加强。

    经济上相互依赖程度的加深及地区发展战略的高度契合,使得东盟和中国都将地区的和平与稳定置于重要地位,尤其是东盟希望借助中国的经济实力来推动地区一体化进程,这为中国与东盟共建地区和谐海洋秩序提供了动力。

    ()海洋秩序观相似,共建和谐海洋秩序具有可能

    通过剖析东盟出台的各类官方文件,不难发现东盟海洋秩序观具有如下特征:一是以国际法而非武力为基础。正如《东盟宪章》所描述的那样:“抵制一切不符合国际法模式的行为。}}  CI4]《东盟政治安全共同体蓝图2025》也指出:‘通过国际公认的海事公约和原则加强海上安全,促进海上合作。”CI S]二是以包容、互信为特征《东盟社会文化共同体2025》提出:“社会文化共同体被设想朝着一个更具包容性的共同体迈进。; CI67《东盟政治安全共同体蓝图2025》也有如下表述:‘进一步建立在南海的信任和预防性外交措施,防止意外事件的发生。”CI7]三是以和平、合作为核沪以《东盟政治安全共同体蓝图2025》强调:“以和平手段解决分歧和争端、加强海上安全与合作,”“打击海盗和海上武装抢劫。; D s7四是以共同、可持续发展为目禄《东盟社会文化共同体2025》写道:“最大限度地保护、开发和可持续管理海洋,努力实现生态系统和自然资源的可持续管理。; CI97《东盟政治安全共同体蓝图2025》也提出:‘探索各方之间有关海洋环境保护的合作活动,”“可持续利用海洋资源和保护海洋资源生物多样性。; Czol不难发现,东盟的海洋秩序观与中国所倡导的和谐海洋秩序观极其相似。在南海问题上,双方亦有相同的理念。20167月,中国和东盟就南海问题发表联合声明,呼吁各方在国际法准则的基础上,由直接相关方谈判解决争端。〔川观念上的趋同性为中国东盟共建和谐海洋秩序提供了可能。

    ()均有意愿与实力为地区供给公共产品,共建和谐海洋秩序具有物质支撑

    随着中国在世界经济舞台上影响力的提升,中国为地区供给公共产品的意愿更加强烈,愿意为地区和谐海洋秩序的建设提供支持。中国承诺为丝路基金提供400亿美元支持,提升双方在互联互通领域的合作。在最近召开的“一带一路”高峰论坛上,中国提出:“丝路基金新增资金1000亿元人民币,设立‘一带一路’产能合作专项贷款(1000亿元等值人民而、‘一带一路’金融合作专项贷款(500亿元等值人民币); Czz70中国希望通过这些举措提升海上互联互通水平,使海洋成为地区国家合作、友好与和平之海。

    作为囊括东南亚所有国家的地区组织,东盟有着为地区供给公共产品的强烈意愿,愿意扮演地区秩序建设者和管理者的角色。自1967年成立至今,东盟为地区国家间关系的发展提供了一系列维护地区稳定与和平的原则、制度或规范,对地区安全形势产生了积极影响。东盟在地区积极构筑东亚峰会、防长扩大会议等合作机制,为地区合作供给了制度基础。同时,东盟奉行“不干涉主义”,反对大国对地区的干涉。1971年东盟推出《和平、自由和中立区宣言》,使地区事务不受大国的支配。此外,1976年《东南亚友好合作条约》将“东盟方式”作为处理地区合作与冲突的重要行为准则。“东盟方式”以协商一致为特征,成为地区国家在矛盾与分歧中寻求共识的抓手,这也导致各方能避免因意见不同而产生困扰,保证了地区合作的延续。在政治安全方面,东盟希望构建“一个稳定、安全与和平的地区共同体,,“一个积极与外界合作的共同体,坚持东盟在地区合作中的中心地位,发挥建设性的功能。m  [23]在经济方面,东盟“加强经济一体化建设,增强经济合作的程度’,‘在当前的地区经济合作框架内,推进东亚地区经济一体化的建设。m  [24]在海洋合作上,东盟“依托海上合作机制、原则和惯例推动东盟地区内外海上安全合作的发展”。[25]0在东盟主导的各类机制中,东盟极其重视海洋问题的合作和交流,2010年东盟创设东盟海事论坛,试图通过联动、对话与协商的方式增强海洋合作,从而使各方海上安全和政治利益得到协调、海事纠纷得到解决。随着2015年底东盟共同体的成立,东盟在一体化道路上达到新高度,东盟为地区提供公共产品的能力进一步增强。可以说,正是由于为地区提供公共产品能力的出众和意愿的强烈,东盟在地区合作议题上始终扮演着主导角色。

    显然,中国和东盟为地区供给公共产品的意愿和能力开拓了双方共建地区海洋秩序的合作空间。

    ()拥有多层次安全对话机制,共建和谐海洋秩序具有合作平台

    中国和东盟安全合作范围广泛,涉及到多个层面。就地区及国际层面而言,双方在应对跨国犯罪、恐怖主义等安全领域合作融洽,建立了一系列安全合作机制,例如东盟地区论坛、东盟防长系列会议、《打击恐怖主义联合宣言》,这些安全机制对中国和东盟安全合作起到了压舱作用。在海洋领域,亦存在多类机制。2002年以来,双方先后签署《宣言》、《中国东盟海上交通协议》、《贯彻<宣言>指针》,构建海事磋商机制、“国家海上搜救热线平台”以及“海上紧急事态外交高官热线平台”。2015年,中国一东盟防长非正式会晤首次在华举行。2016年双方在落实《宣言》的高官会上发表((i上意外相遇规则》联合声明并创设外交高官热线平台,海上危机管理能力进一步增强。这些机制的完善极大地提升了双方的政治互信和海上合作水平,也为双方提供了处理争端、建立南海地区秩序的交流与沟通渠道。

四、中国东盟共建南海地区和谐海洋秩序之路径

    尽管近些年来,中国和南海周边国家的双边海洋合作取得了诸多成就,如与越南签署了《北部湾渔业合作协定》和佚于指导解决中越海上问题基本原则协议》等文件,与印尼签订了((i洋领域合作谅解备忘录》并制定了梅洋领域合作五年计划(2013-2017) )),与马来西亚签署了梅洋科技合作协议》,与菲律宾建立南海问题双边磋商机制并召开第一次磋商会议。然而,双边的海洋合作离构建整个地区的和谐海洋秩序仍有较大距离。东盟作为该地区一个具有重要影响力的政府间国际组织,且与中国有着类似海洋秩序观和紧密的政治经济关系,中国当与之合作,共建以国际法的合理、公正为基础,以和平、合作、互信为特征,以互惠、共赢为模式,以共同、可持续发展为目标的新型海洋秩序。只要双方积极有为,精诚合作,一定会给南海地区带来和平、稳定与繁荣。为此,中国和东盟还需在以下方面加强合作,共建南海地区和谐海洋秩序。

    ()在海上务实合作中增强相互理解与认知,夯实构建南海地区和谐海洋秩序的基础

    鉴于南海地区海洋问题的复杂性和敏感性,建设和谐海洋秩序目标并不能一腻而就,中国和东盟需先从功能性合作开始,从易到难,循序渐进,在务实合作中加强相互理解,积累共识,为构建南海地区和谐海洋秩序夯实基础。这需要从以下方面着手:一是深化海洋救灾、海洋科研、海洋环境保护等方面的合作。一方面,依托“丝路基金”和亚洲基础设施投资银行基金等平台,专门拨出海洋发展与合作基金,促进海水淡化、海洋保护等领域的科研、交流合作;另一方面,就航行安全、海洋科技、海上救灾和海洋旅游等问题加强沟通和交流,创造更多的海洋信息交流平台和海洋合作议题。通过这些领域的务实合作,释放善意,激发各方合作的动能,进而缓解南海地区紧张的安全局势。二是推动海上丝绸之路与东盟经济发展战略对接。经济上的战略对接能扩大各方利益汇合点,使地区国家在合作中实现共赢,使部分国家在理念和行动层面都能权衡成本收益,使搁置争议、和平处理矛盾与冲突的目标真正得到落实,进而构建一个和平、合作的和谐秩序。

    ()进一步完善海上合作机制和架构,扩大双方对海洋安全和海洋秩序的共同认知

    机制具有规范性特性,能将不同行为主体锁入秩序轨道。Cz}l尽管在南海地区存在着多种类型的海上安全机制,但现有机制仍存在着议题不集中、参与国家众多等不足,未能就海洋安全与海洋秩序的构建问题集中探讨。中国和东盟需从政府和民间着手,搭建有效的海洋合作机制与框架,聚焦和谐海洋秩序构建问题。首先,在政府层面,构建一个专门探讨海洋安全与海洋秩序问题的架构。比如可以成立“中国东盟海洋安全与管理合作组织”,围绕海洋安全战略、海洋和平与稳定等议题展开,为各方妥善处理分歧、加强海上制度建设提供重要经验。其次,在民间层面,专门建立一个研究海洋安全与海洋秩序问题的组织。可以通过组建“中国与东盟海洋和平研究会”的方式为政府海洋合作提供智力支撑,从而扩大各方对海洋安全和海洋秩序的共同认知。这些无疑有利于在南海地区构建一种合作、和谐的秩序与规范。

    ()统筹与东盟及其成员国整体与局部的海上合作,双边与多边协同推进南海地区合作、互信的海洋秩序的构建

    在加强与东盟海洋合作关系的同时,仍不能忽视与东盟各成员国的海上务实合作。中国与东盟各成员在国家间亲密程度、利益诉求、文化背景等方面存在国别上的区别,这导致东盟成员国在与中国海洋合作时存在利益认知和理解上的差异。在处理好同东盟整体海洋伙伴关系的同时,提升和东盟单个成员的海洋合作水平,可形成整体合作和双边合作共同驱动的良性格局。首先,作为负责任的大国,中国应该在与东盟成员国开展海洋合作时,主动提供安全、经济等方面的公共产品,这有利于消除部分东盟国家对中国的疑虑。例如,中国可以对合作项目提供更多贸易优惠和投资上的便利,让东盟成员国更好地感受来自中国的善意。由于东盟国家经济发展不平衡,中国可对缅甸等落后经济体适当加以政策上的倾斜。通过双边互利和互信的加强,来带动东盟整体对中国信任的提升。其次,加强和东盟成员国政府、政党、立法机构和地方政府在海事、渔业等海洋领域的沟通和协调,通过真诚的协商和对话,增加彼此的信任和了解,从而形成互信、互利的海洋合作模式。

只要中国能处理好与东盟单个成员国的海洋关系,就会产生溢出效应和扩散效应,进一步增强中国和整个东盟的互信程度,从而大大有利于南海地区和谐海洋秩序的建设。

    ()加快“南海行为准则”磋商,为构建南海地区和平与稳定秩序提供机制框架和保障

    尽管2002年《南海各方行为宣言》(以下简称:宣言)正式出台,然而该宣言并未得到有效落实。尤其是自2009年以来,南海领土争端不断升温,菲律宾、越南多次就南海问题进行单方面的挑衅,2016年的“南海仲裁案”更是导致南海地区出现剑拔弩张的局面,这些都是对地区规则的公然挑战。这也说明《宣言》在制度设计上存在一定的缺陷,中国和东盟双方有必要制定出更具约束力和法律效力的规范和准则,从而稳定南海地区海洋秩序现状。中国和东盟应排除各种干扰,由中国和东盟当事方通过对话和协商的方式加快“南海行为准则”的磋商,规范各方的行为,从而为南海地区的和平与稳定提供制度保障,使其成为和谐海洋秩序的重要组成部分。事实上,地区局势的变动为“南海行为准则”的制定创造了契机。一方面,随着美国特朗普政府退出TPP,东盟将地区经济一体化的中心转移到RCEP上。由于中国是RCEP的最大经济体,这无疑增强了东盟与中国合作的渴望。另一方面,“南海仲裁案”后,中国总书记习近平分别会见了菲律宾、越南和马来西亚领导人,为中国和东盟开展“南海行为准则”磋商创造了有利的政治环境。正是基于这些有利因素的推动,在20172月召开的东盟外长非正式会议上,外长们强调制定“南海行为准则”框架的重要J险,防止南海地区安全局势进一步恶化。2017518,落实《宣言》第十四届高官会在中国贵阳市召开,在这次会议上,中国和东盟就《宣言》的执行和“南海行为准则”的协商取得重要进展。

双方承诺:‘执行《宣言》具有重要意义,继续保持协商解决争议的积极势头。; Cz}l在中国和东盟的推动下,‘南海行为准则”框架获得通过“南海行为准则”的通过具有重要意义,表明中国与东盟共同维护南海和平秩序的政治意愿,也为“南海行为准则”的磋商谈判创造了良好条件“南海行为准则”的尽快达成将为构建南海地区和平与稳定秩序提供机制框架和保障。

五、结语

    与历史上推崇实力政治规范的国际海洋秩序和地区霸权逻辑不同,中国追求的是以国际法的合理、公正为基础,以和平、合作、互信为特征,以互惠、共赢为模式,以共同、可持续发展为目标的和谐海洋秩序。然而,近年来南海地区问题频出,中国所倡导和谐海洋秩序观面临多种挑战。为应对挑战,中国需以东盟为支点,借助东盟的力量来构建南海地区的和谐海洋秩序。从历史上看,中国和东盟的合作曾产生巨大的影响力,带动了整个地区的合作和一体化进程。从目前来看,中国和东盟经贸相融,海洋秩序观相似,提供公共产品意愿强烈,并建有多层次安全对话机制,这使得双方合作共建南海地区和谐海洋秩序具备现实可行性。为此,中国需加强与东盟的合作,增强相互理解与认知,扩大双方在海洋安全和海洋秩序上的共同认知,进一步完善双方海上合作机制和架构,统筹与东盟及其成员国整体与局部的海上合作,双边与多边协同推进,在海上务实合作中实现共同发展。加快“南海行为准则”磋商,共同构建南海地区和谐海洋秩序“中国是国际法治和地区规则秩序的坚定维护者和积极建设者”,[zA]r相信通过与东盟的合作,中国这一“地区规则建设者”的角色将发挥更大的作用。

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