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中国与双重国籍制度

 中国与双重国籍制度

王一凡 宁梨利  河北大学政法学院,

摘要:国籍是一国公民籍此证明其与所在国家归属的法律证明,伴随着人类社会的发展,双重国籍经历了从被限制到逐步被开放和认可的一个发展过程。二战以后,人权意识也不断觉醒,国籍被认为是一个人享有的权利之一,只要不侵犯他人或者国家的正当权益,不应当被随意的剥夺;特别是随着全球化日益加深,人员在世界频繁流动,双重国籍既顺应了时代需要,也能借此吸引人才与资本来发展本国。中国自近代以来,经历了先承认双重国籍到后来否认双重国籍的过程,但当今世界,承认双重国籍是主流,为了在激烈的国际竞争中占据优势,中国应当有训一划多的逐步放开双重国籍。

关键词:国籍;双重国籍;国籍制度

    一、国籍与双重国籍

    ()国籍概述

    在古代,并没有国籍的概念,身份认同很多时候靠的是地域和文化来进行辨别。伴随着资本主义民主国家的出现,在法国大革命的洗礼中,因国家主权观念的产生,国籍制度应运而生,其作为一种法律观念,指的是个人作为国家一员的法律证明,公民与国家间形成的一种稳定的、不受时空限制的身份关系,也是公民行使权利与履行义务,国家进行统治和提供保护的法律依据。

    ()双重国籍

    1.国籍冲突

    一般而言,一个人只有一个国籍,但在现实中往往会出现一个人可能拥有两个或多个国籍的情况,这就是国籍冲突,也称为国籍抵触。其中又分为两种情况,一种是个人同时拥有两个或多个国籍,称为国籍的积极抵触;另一种是一个人没有国籍,称为国籍的消极抵触。①一般而言,一个人同时拥有两个国籍的情况更为普遍,也更有参考价值,故而本文主要研究的就是双重国籍的情形。

    2.国籍冲突所产生的原因

    导致国籍冲突的原因有很多,目前而言,国际上并没有关于国籍取得和丧失的相关规定,这些都是由各国国内法所规定,而且各国规定也不尽相同,例如国籍的原始取得,有的采取严格的血统主义,有的采取血统主义为主和出生地主义为辅的方式。我们可以设想一下,假若一个国家采取血统主义和出生地主义并重的国籍取得方式,若一对来自不同国家的夫妻在此国生下了一个婴儿,而这对夫妻的国籍和血统也不相同,那么这个婴儿的国籍将非常难以认定,这就导致了国籍的积极抵触。有如缅甸的罗兴亚人,他们逃到孟加拉以后,既不被缅甸承认,也不被孟加拉承认,甚至二代、三代也是如此,这就构成了国籍的消极抵触。

    3.国籍冲突的变迁

    在过去,双重国籍曾经给个人和国家带来过很多不便,并影响了国际的秩序和关系,因此人们曾经认为国籍冲突是一种不正常的状态,应当予以矫正。对个人而言,双重国籍意味着要承担双倍的义务,例如纳税和兵役的义务;对国家而言,双重国籍也导致国家有时难以完全行使管辖职能,在进行保护的时候,也会遇到冲突。特别是在战争时期,一般认为冲突方的国内公民为敌人,而双重国籍人则对这一认定规则带来了麻烦,会带来人权保护方面的困扰,因此很长一段时间,人们认为双重国籍会为国际正常交往带来麻烦和困扰。

    基于上述原因,在资本主义国家发展早期,各国往往采取永久效忠制度,公民一生不得改变自己的国籍,也不得放弃。随着时代的发展,跨国移民越来越多,这时候各国往往采取双边条约的方式来解决国籍冲突,典型的如美国,作为一个移民国家,其通过与移民来源国签订协议,以达到避免双重国籍产生的效果。到了上世纪三十年代,国际开始有意识的签订一些公约来达到排除和限制双重国籍的情况,这一时期,人民追求的是消灭双重国籍和无国籍现象。

    但随着时间的推移,人们对国籍冲突的认识产生了不同的变化。因为全球化的大潮,跨国人口流动愈加频繁,数量也越来愈多,顺应这一趋势,世界上越来越多的国家开始承认或者有条件、有限制的认可双重国籍的存在。人们认识到,国籍只是公民对国家隶属关系的法律证明,若是不影响到国家和他人的正当权益,完全不应限制个人的国籍选择,这也是公民的一项基本人权。因此一些发达的国家开始逐步开放双重国籍,进入21世纪,一些发展中国家认识到了双重国籍的优点,也有意识的开放了双重国籍,因此当今世界,承认、间接承认或有条件承认双重国籍的国家,占了绝大多数。

    二、中国国籍制度的变迁

    ()古代时期

    中国过去很长时间并没有国籍的概念,很多时候靠的是地域、文化的认同,包括民族和国籍的概念,都是在清末才出现的。有的人认为古代中国靠的是血统认同,事实上这样说并不正确,古代千年的历史中,中国的主体民族是在于周边不断交流的,秦有羌戎的血统,李唐有鲜卑的血统,但都能认同为同一个中国,靠的就是中国文化的强大包容力和生命力。而地域背后反映的,其实也是文化的强大力量,这也就是为什么我们说中国是唯一延续下来的文明古国的原因。

    ()近代时期

    清末到民国,受外来文明的冲击,中国开始了近代化历程,这一时期曾先后颁行过几部国籍法主要是:1909年《大清国籍条例》,1912年《民国国籍法》,1914年《民国三年修正国籍法》和1929年《民国十八年修订国籍法》。这几部法律实际上是一脉相承的,在《大清国籍条例》中规定了中国国籍认定以血统主义为主,兼采出生地主义,在规定了出籍、入籍的同时,特别说明除非自愿脱离,否则华侨永远是中国公民,承认了海外华侨的中国国籍,这被认为是中国双重国籍制度的开端。其后的两部法律也继承了这些规定,这一规定对保护海外侨胞利益,增加民族凝聚力,维护国家主权,都有很强的积极作用。

    ()现代时期

    1.承认双重国籍时期

    中华人民共和国成立以后,在初期也是承认双重国籍的。在革命战争时期,广大海外侨胞积极捐钱捐物,无数侨胞回到祖国,为了革命事业而捐躯,承认他们的国籍也是对其行为的认可和表彰。新政权成立初期,在国际上面临敌对势力的封锁,国内满目疮咦,海外侨胞的帮助为国家的稳定和恢复带来了极大的帮助。因此新政权成立之初,虽然没有在法律上明确双重国籍,但事实上是承认海外侨胞拥有双重国籍的。

    2.不承认双重国籍时期

    现在学术上一般认为,新政权成立初期,世界的背景是意识形态斗争激烈,敌对势力有意分化、挑拨矛盾,在国际上除了封锁新政权,也煽动周边国家排挤华侨。③而在当时,华侨一般通过辛劳努力,在当地往往在经济上占有优势,加上敌对势力的教唆,往往会出现针对华侨的暴力行为。为了国家战略的需要,以及维护侨胞的切身利益,中国在国籍这一问题上开始出现变化。自五五年以后,中国先后和周边国家签订双边协议,其精神是在其国内的中国同胞就国籍只能二者择其一,要放弃双重国籍,明确的表示了对双重国籍的否认。但事实上,这样做既没有显著改变中国的外交环境,也没有真正保护华侨的利益,多次的排华浪潮就是最显著的证明。④

    3.明确不承认双重国籍时期

    在结束文革,改革开放,一切工作开始走向正轨以后,结合对外交往的经验,参考国际条约和交往法则,中国在1980年制定了《中华人民共和国国籍法》,这是中国第一部国籍法,共十八条法律条文,其中规定在原始国籍的赋予上中国采取混合制主义原则,并以不承认双重国籍以及防止和减少无国籍人为基本原则,这一原则一直贯彻至今,依旧如此。

    三、他国双重国籍制度的借鉴

    在过去很长一段时间内,各国对双重国籍持消极态度,通过各种手段以消除出现国籍抵触的情况,但随着社会的发展,特别是全球化的趋势,为了在激烈的国际竞争中占据优势,各国也在不断调整自身的国籍制度,开始承认或者有限度的承认双重国籍。

    ()美国的双重国籍制度

    美国作为一个年轻移民国家,其制度深受英国影响,在原始取得国籍的方式上,美国奉行的是出生地主义,只要在美国出生的婴儿,就自然取得美国的国籍。倘若其父母拥有其他国家的国籍,而这个国家采取血统主义原则,那么这个婴儿自然就拥有了双国籍。而对于归化的入籍者,虽然也有宣誓放弃原国籍的程序要求,但却没有强制的规定实质的要求归化入籍者办理放弃原国籍材料的要求;另一方面,对于美国公民取得其他国家国籍的,亦无放弃美国国籍的要求。事实上,美国也与一些国家签订有双边入籍协议。同时,美国最高联邦法院通过1898黄金德案和1967年的阿佛因案,确认拥有双重国籍是美国公民拥有的权利,而作为判例法国家,这一判例对双重国籍从法律上给以了确认。

    ()德国的双重国籍制度

    德国实行的是有条件承认双重国籍。因为民族构成单一,过去德国长期坚持血统主义,即使到了现在,归化入籍德国的条件也很高。但为了顺应形势,德国也开始有条件的承认双重国籍,经过长期的酝酿和构建,目前在德国,符合在德国生活一定时间,接受必要教育和适应德国社会的年轻移民,可以选择拥有双重国籍。

    ()澳大利亚的双重国籍制度

    澳大利亚过去受欧洲忠诚制度的影响,长期坚持单一国籍政策,但随着全球化的浪潮,加上澳大利亚也吸纳了来自世界各地的移民,于是逐步放宽了双重国籍的限制,甚至鼓励公民获取双重国籍。事实上也正因为这种这一政策,越来越多的人选择澳大利亚作为移民地,这极大的促进了澳大利亚的经济、文化发展,也提高了澳大利亚的国际地位和知名度。现在,澳大利亚宪法明确规定,澳大利亚公民可以拥有多重国籍。这是一种对双重国籍的完全承认。

    四、中国实施双重国籍制度的必要性

    我们知道,中国是当今世界少数不承认双重国籍的国家,在联合国五个常任理事国中,只有中国坚持单一国籍。中国在三十几年的发展中不断壮大,己经在国际中占据重要地位,和世界的联系也是日益紧密。然而自80年国籍法颁布以来,没有丝毫的变化;同时,优秀人才流失、贪官外逃、新富移民等问题却不断出现,不论是学界还是民间,都对双重国籍有很强的呼吁。虽然也有质疑之声,但总体而言,多数还是认可双重国籍的,承认双重国籍,既顺应时代发展,也会带来诸多的好处。

    ()增强海内外华人的凝聚力

    常凯申先生曾经讲过,四维八德是立国立身之本,《管子》也曾经说过“四维不张,国将乃亡”,因此自古以来,忠孝就在中国人的认识中占有很高的地位。因此海外的华人不管离祖国多远,离开的时间多长,都始终视自己是中国人,可以说近代中国革命斗争能取得胜利,海外华侨贡献了巨大力量。然而中华人民共和国成立后,基于利益考量,迫使他们放弃了自己的中国国籍,不但伤害到了他们的民族感情,而且最终也没能保护到他们的利益。然而即使这样,改革开放以后,海外华侨依然踊跃到大陆开发和投资,为国家建设贡献了巨大的力量。然而因为没有中国国籍,他们来到大陆毕竟不便,特别是新一代华侨,因为民族意识的淡化,民族认同也不似老一代华侨,这既不利于全球华人增强向心力,也不利于经济建设的持续发展。因此,开放双重国籍,对海外的华人华侨有很大的积极意义。

    ()吸引人才的必要措施

    全球化的今天,特别是信息时代的到来,人才这一生产要素变得越来越重要。在人才在世界自由流动的当今世界,各国为了吸引人才,都在激烈的竞争。然而我国自改革开放以来,一直以来都是人口的流出国,其中既有出去讨生活的劳工、商人,也有各行业的精英专家、学者。他们带走了劳动力、资金、知识,更重要的是带走了发展的潜力。建国初期,满腔热血的华人不顾艰难险阻回到祖国建设,为新政权贡献了巨大力量,例如钱学森等等。然而当下,我国每年都在流失着大量的资金和人才,这不能不说很让人心痛。与中国类似,作为发展中大国,印度过去也奉行严格的单独国籍政策,然而在认识到人才流失问题后,开始开放国籍政策,有条件的允许双重国籍,并在短时间内就见到了成效。我国现在正处于发展的关键期,一方面劳动力己经不再富裕,另一方面迫切的需要资金和优秀的人才,如果我们开放双重国籍,既可以留住人才,还能吸引更多的人才到我国服务,是一举多得的政策。

    ()顺应时代的发展

    如前文所说,据统计,当今世界己经有198个国家或地区承认或者间接承认双重国籍,己经成为了主要的潮流。这一方面是因为人权意识的发展,因为人们意识到,选择国籍是一个人的基本人权,只要不危害到国家和他人的正当利益,任何人都不能阻止一个人拥有双重国籍。如果中国能开放双重国籍,将是人权方面的进步。另一方面,这也是市场经济的要求和全球化的必然趋势,人才作为一项重要的生产要素,其在世界市场的自由流动是有利于经济发展的,承认双重国籍,移民流出国并没有真正失去人才,同时移民流入国也可以更加容易的接纳新移民,现实中也是如此。何况,当今世界的主流是和平和发展,战争等极端情况发生的情况可能性越来越小,而这些也不是阻碍实现双重国籍的理由。

    五、中国实行双重国籍的制度构建

    通过上述分析,我们应当相信,中国实现双重国籍将是未来的趋势,这样既能顺应时代的发展,也能提高本国竞争力,在中国移民遍布世界的情况下,能合理解决很多因此出现的麻烦。我们希望通过循序渐进的改革,在现有的基础上,逐步开放双重国籍,具体上简单提出几点。

    首先,完善中国的绿卡机制。中国的绿卡号称最难获得的绿卡,自此制度实行以来,平均每年只有千人获得,一个重要的原因是门槛太高。因此为了顺应时代需要,中国应当放宽申请中国绿卡的标准,让更多有需要,有意向的人能够申请到,这样可以为双重国籍的实现做好一个很好的铺垫。

    其次,对我国的国籍法进行补正。自80年以来,中国的国籍法丝毫未变,显得落后于潮流,并且因现实的发展出现了很多漏洞,如果中国要想实行双重国籍,必须要对国籍法进行补正变通,使其成为双重国籍的基石,这不但能有效促进中国的发展,也是人权方面的巨大进步。⑥

    最后,与他国签订双边入籍协议。中国是一个大国,移民遍布世界,面临的问题是复杂而深刻的,不可能一墩而就的实现双重国籍,也很难完全开放双重国籍,因此可以尝试有条件的承认双重国籍,例如与他国签订双边入籍协议,互相承认对方侨民的双重国籍,不失为一个稳妥的办法。

    六、结论

    随着经济全球化的大潮,世界日益成为一个整体,人员的流动也是越来越频繁。中国开放双重国籍,既符合世界潮流,也符合国家利益。当然,这个过程是需要循序渐进的,不可能一墩而就。有的人可能担心开放双重国籍可能带来问题,但与其积极意义相比,并不能成为阻碍实现双重国籍的理由,而且通过政策和法律的规制,完全能够解决这些问题。综上,随着双重国籍制度的完善,中国必将能进一步提高竞争力,在激烈的国际竞争中占据优势。

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