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应对中美关系南海困局的思考

 应对中美关系南海困局的思考

黄凤志刘瑞

[摘要]“南海航行自由”是美国“亚太再平衡”战略剑指中国的“撒手铜”,超越“南海航行自由”陷阱是中国捍卫国家主权、维护国际法和实现海洋强国梦必须面对的现实挑战。美国打着维护“南海航行自由”的幌子行“舰机”航行自由,目的在于护持美国的亚太霸权地位。中美南海航行自由纷争的本质是海洋霸权国与新型海洋强国在南海战略矛盾和战略利益的竟争,其法理诱因是双方对航行自由原则的认知分歧,也是美国理想主义“海洋自由”传统和实用主义“航行自由计划”的延续。中美“南海航行自由”问题的不断发酵对中国海洋军事安全,海洋战略空间的拓展以及海上崛起的舆论环境造成严重影响。中国应当在实现海洋强国的战略背景下思考该问题的解决路径。中国超越“南海航行自由”陷阱的首务是要保持战略定力,为实现中国海洋强国争取战略机遇期;要加强与美国的战略对话,在南海构建稳定的航行自由机制;要在国际舆论、海洋法律秩序和区域海洋公共产品提供中争取外交主动,适时适度推进南海岛礁建设。

[关键词」中美关系;南海争端;航行自由;“过度的领海主张”;历史性海洋权力;岛礁建设;海洋强国;南海秩序

    中国是世界“海洋地理相对不利”国家之一,在海洋主权护持中面临诸多挑战。中国有14 000公里的海岸线和4000公里的“岛屿线”,中国200海里专属经济区多与邻国存在争议,中国黄海、东海和南海通往太平洋和印度洋存在诸多仅有通行权、实为周边邻国控制的海峡,美国对华实施的岛链阻遏战略,对中国海洋运输通道构成了严重威胁和挑战。特}!1是随着美国“亚太再平衡”战略实施力度的加大,在南海争端中美国由幕后走向前台,实施“航行自由计划”的行动不断升级,使得南海问题持续“高温”,“南海航行自由”问题成为国际舆论关注的焦点。“南海航行自由”问题引发的中美南海博弈正在变成“两种历史性力量的碰撞。”该问题缘何产生?对中国海上崛起有何影响?超越“南海航行自由”陷阱的路径何在?等等,都值得深思。认真探讨中美“南海航行自由”问题的缘起、影响和解决路径,有助于我们理解中美南海博弈的本质,对中国海洋维权和实现海洋强国具有重要意义。

、中关“南海航行有由”问题的博弃

    南海争端高温不退,美国扮演了重要推手角色,历经了从幕后到前台的身份转换。奥巴马政府采取了军事恐叮、法律施压、舆论造势多种手段逼迫中国在国家主权保卫战中让步。

    中美南海博弈在政治、军事、外交、法律和舆论多维度较量。中美南海博弈的背景是奥巴马政府为防范中国崛起挑战美国霸权利益将遏制中国列为全球战略的重中之重,美国在中国南海施霸制造了莫须有的“南海自由航行”问题。美国全球霸权战略的特点之一:是不谋求全球领土兼并,而力图谋求霸权存在与秩序控制。美国高举“南海航行自由”的旗帜介人南海争端的主要目的是实现美国对中国南海的秩序控制,阻遏中国“过度的领海主张”。“南海航行自由”问题本质上是海洋霸权国与新型海洋强国战略矛盾与现实利益博弈的体现。法理层面上看是中美两国对海洋航行自由规贝il认知分歧的结果;历史层面上看是美国理想主义“海洋自由”传统和现实主义“航行自由计划”的延续,地缘政治层面上看是美国亚太霸权战略利益与中国国家主权护持利益的战略博弈。

    ()“南海航行自由”问题是海洋霸权国与新兴海洋强国在国际体系中结构性矛盾的体现

    a1世纪初,在大国崛起的历史长河中,东亚地区出现了非美国盟友—中国崛起与美国全球战略重心东移亚太的国际体系结构性矛盾,美国护持海洋霸权与中国维持南海主权的地缘政治竞争加剧,中美战略对冲的焦点汇聚中国南海。美国学者罗伯特·卡普兰认为“美国海军如何管理其‘体面的衰落’,是未来美国亚洲海洋战略的中心”。’1美国200年版《a1世纪海上力量合作战略》指出“我们决不允许我们的海军丧失海上机动能力和海上通道的通行自由,更不允许某个对手通过封锁关键海上交通和商业航线来打破我们的全球供应链;o _’在中国崛起历史进程中最引人瞩目的是中国发展方向由陆向海的转变。’3中共十八大报告提出建设海洋强国的战略目标,高度重视海洋安全与海洋权益发展。;}2om年版《中国的军事战略》指出:“海洋关系国家长治久安和可持续发展,必须突破重陆轻海的传统思维,高度重视经略海洋、维护海权”,并提出“海军逐步实现近海防御型向近海防御与远海护卫型转变川5的目标,进一步明确了国家海洋强国战略。

    美国实现在亚太地区霸权存在利益和秩序控制的行径与中国在南海地区维护国家主权利益、实现海洋强国目标之间出现了严重分歧,在中国崛起和海军力量迅速发展的背景下,美国借用了中国与菲越等国岛屿主权争端的契机,以维护南海航行自由为名,公开支持菲越等国,打压中国,使得中美南海博弈引人瞩目。南海处于欧亚大陆边缘地带,是全球重要的海上贸易通道,具有极其重要的战略地位,也是美国“航行自由”关注的重点地区。中国为了维护南海权益,在20139月开始陆续在南海8个岛礁进行吹沙造岛工程。中国在南沙群岛进行的岛礁建设是在中国主权范围内合情合理合法的正常活动,美国认为中国要改变南海现状、密谋“吞并南海”,是强迫南海邻国对中国“无力还手”的“坏行为”。美国将中国的“海上力量扩张”作为防范重点,并认为中国“反介人/区域拒止”能力的增强对其海上力量的“全域进人”形成挑战。a’美国担心中国的岛礁建设限制其“南海航行自由”,批评中国的岛礁建设是“挑衅行为”,并提出“冻结南海岛礁建设”的倡议。’7而中国认为美国在南海争议区域霸权思维的“航行自由”是对中国海洋安全与海洋权益的威胁。

    ()“南海航行自由”是美国“海洋自由”传统与“航行自由计划”的延续,美国认为中国是超出国际法授权过度的主张海洋权利的国家

    捍卫海洋自由被美国视为“立国传统”。美国建国之初发布的《1776年条约计划》就提出海洋自由的思想,指出:“自由船舶可以自由载运货物,中立国有在各交战国口岸间进行非违禁品贸易的自由”。i}’海权之父马汉提出使用武力控制海上航线,夺取制海权的思想,为海洋自由增加了军事内涵。一战期间,威尔逊提出“海洋通道必须在法律和事实上,都是自由的”主张,并在对战后国际秩序做出安排的“十四点原则”中积极倡导“无论和平与战争时期,公海航行绝对自由”。”’罗斯福总统在1941年《我们选择人的自由》的演讲中指出“一切自由都取决于海上航行的自由”,“重申关于海洋上自由航行的传统美国主张”,I7并将保障公海航行自由写人《大西洋宪章》之中,努力使海洋航行自由原贝il具有普世性。二战后,随着美国全球霸权的确立,海洋经济利益和军事利益不断拓展,美国对航行自由的关注与日俱增。

    《联合国海洋法公约》的颁布并未削弱美国维护海洋航行自由的热情。1979年,美国在《公约》确立的国际海洋秩序之外,为防止沿海国家“过度的领海主张”的挑战,提出了“航行自由计划”。“航行自由计划”旨在遏制在美国看来“过度的领海主张”,美国力图通过强大的海、空军力量,以实际行动去强化美国的海洋主张,其行动范围包括其他国家的领海、专属经济区、国际海峡、群岛水域。’川卡特政府提出了“航行自由计划”之后,从里根到奥巴马美国历届政府都对“航行自由计划”予以继承和强化。1990i012日白宫颁布的《国家安全指令49号》文件将“过度的领海主张”归纳为六个方面,将“美国不承认的历史性海湾与水域”I 7?’列为首款。21世纪以来,美国海军和空军针对三十多个国家和地区,进行了百余次的军事宣示。

2007年以来,美国每年都对中国实施多次外交抗议和军事宣示。I 73总之,中美“南海航行自由”问题得以凸显既是美国推行自身海洋自由观的理想主义外交传统的体现,也是延续“航行自由计划”,维护航行自由利益的实用主义外交所需。

    美国认为中国是超出国际法授权的过度主张领海权利的国家。中国“过度的领海主张”主要包括“对专属经济区空域的管辖;国内立法认定外国实体在专属经济区内进行勘查活动为非法;外国军事船只在领海内无害通过时须事先获批;过度直线基线”I 74等。美国国防部2014年海洋航行自由报告指出,中国的直线基线、对专属经济区空域的管辖、限制外国飞机在没有进人中国领空意图的情况下飞越防空识另of区以及禁止另of国在专属经济区的调查活动等都属于“过度的领海主张”。美国否认中国在南海的历史性权利,刻意以频繁的军事行动在南海遏制中国的“过度的领海主张”。从“拉森号”驶人中国南沙人工岛礁附近海域、“威尔伯号”进人西沙中建岛12海里,到“斯坦尼斯号”航母战斗群进人南海争议海域,再到支持菲律宾导演“南海仲裁案”,都意在否定中国“过度的领海主张”,防止南海变成中国的内湖。

    ()中美对航行自由原则认知分歧的结果

    《联合国海洋法公约》根据各海域的法律地位,规定了不同程度的航行自由权。但作为利益平衡与妥协的产物,《公约》关于航行自由的规定存在诸多“模糊地带”。《公约》的模糊性给各国根据利益需要,做出不同司法解释留下游隙,极易引发沿海国与海洋大国间的航行自由矛盾。中美对航行自由原则的认知分歧为“南海航行自由”问题提供了法理诱因。

    第一,领海的“无害通过权”认知分歧。《公约》赋予外国船舶在别国领海“无害通过权”。“无害”是指“不损害沿海国的和平、良好秩序或安全”,并不得进行公约规定的12种活动。“通过”要符合“继续不停和迅速进行”。中国依照《公约》:“沿海国可依本公约规定和其他国际法规贝il,制定关于无害通过领海的法律和规章”(17.1}.1}.21),于1992年制定了《领海及毗连区法》,主张“外国军用船舶进人中华人民共和国领海,须经中华人民共和国政府批准”。而美国并不主张外国船舶进人别国领海需事先告知或批准。201510月美国“拉森号”驱逐舰进人诸碧礁12海里2o1h1月“柯蒂斯号”驱逐舰进人中建岛12海里都是在未事先得到中国批准的情况下发生。

    《公约》关于领海的“无害通过权”规定针对的主体只有船舶,而不包括航空器。《芝加哥公约》将“用于军事、海关、警察部门的航空器认定为国家航空器”,并规定“缔约国的国家航空器未经特别协定或其他方式的许可,并遵照其规定,不得在另一缔约国领土上空飞行或在其领土上降落”,’17与陆地一样,作为陆地附属物的领海也排斥飞越自由。’," } 201512月,美国8-52轰炸机进人华阳礁2海里上空,明显违反关于海洋飞越自由的国际规定。

    第二,专属经济区内军事活动的认知分歧。《公约》规定:所有国家在专属经济区内均享有航行和飞越自由,同时,也提出各国在行使其权利和履行其义务时应遵循“适当顾及”原贝而“适当顾及”其本质上是一种“诚信”义务,并非典型的法律专业术语,在实践中很难把握它的法律内涵。i ,9 i《公约》也赋予沿海国对专属经济区内海洋科学研究的管辖权,但对于军事测量是否属于海洋科学研究并未做出明确规定。事实上,所有的军事活动,包括在专属经济区内的军事活动,在《公约》缔结过程中都被有意忽略了。

    中国认为,美国在中国南海的航行自由应“适当顾及”中国的主权与安全,美国在该区域的军事测量、侦查和调查活动应遵循和平利用原则和剩余权利规则,并接受中国的管辖。而美国认为,全球海域除了国家水域之外都属于国际水域,美国在别国专属经济区要享有和公海一样的自由。美国以专属经济区内的军事活动仍为《公约》未禁止为由,认为美国在南海的军事活动是合法的。“中美南海撞机事件”、“无暇号事件”以及美国P-8A反潜巡逻机飞越中国南海正在建设的岛礁上空以及航母战斗群抵达南海争议海域都是美国滥用航行与飞越自由原则的体现。

    ()从国际法的视角看,中美两国对中国南海U形线性质存在法律认定的分歧,美国以航行自由之名行挑战中国国家主权之实

    早在194712月中国国民政府出版了《南海诸岛位置图》,在南海地区东沙、西沙、中沙和南沙群岛的外缘与邻国海岸线之间标绘了11条断续线,19482月《中华民国行政区域图》公开发行,划出了中国南海地区的U形疆界线。新中国成立后,1953年中国政府去掉了位于北部湾的2条断续线,变为9条断续线。出于各种原因,中国政府始终将“U”形线作为中国领土一部分的岛屿归属线或岛屿范围线来对待,而没有对其法律地位和性质作过正式说明,我国对于南海海域“U”形线声索的主要依据是历史性权利。

    美国对中国南海疆域“U”形线的法律地位持否认态度,认为中国基于历史性权利划定的南海疆域“U”形线没有法理依据。" 20095月,中国向联合国秘书长提交了附有‘南海九条断续线’地图的外交照会。美国学界和政界对此的解读是,这直接威胁到了历代美国政府最为关注的南海地区航行自由与国际航道安全议题。;i‑’美国政府、智库和学术界都将中国坚持的南海疆域“U”形线视为对美国对南海航行自由与安全的重大挑战。

二、关国以“南海航行有由”来掣肘中国的海洋强国梦想

    奥巴马政府将维持其主导下的国际秩序不受挑战视为全球霸权的核心利益,把南海争端看成是中国建立势力范围的扩张行为,打着维护“航行自由”的旗号,鼓动同盟和伙伴联合巡逻,渲染中国“不遵守规则论”和“海洋强硬论”,对中国南海进行频繁抵近侦察,加强南海周边军事部署,使中美“南海航行自由”问题持续发酵。

    中美南海争端的焦点在于中国将南海视为历史遗留的祖产,是属于国家主权范畴的核心利益;而美国方面却视南海绝大部分为公共海域,强调基于国际法的航行自由,美国将中美南海争端看成是地缘政治之争,是规制中国崛起的新战场。美国在南海以“航行自由”的行为对中国进行多方打压严重威胁了中国海洋军事安全,挤压了中国海洋安全与发展的战略空间,恶化了中国海洋发展的舆论环境,多维度掣肘中国海上崛起。

    ()威胁了中国海洋军事安全

    在和平时代,海洋军事安全依然是国家海洋安全最为重要的内容。美国以维护航行自由为名对中国南海水域实施频繁的抵近侦察和军事测量行动,对中国海洋安全和国防利益造成严重威胁。

    南海具有极其重要的军事价值。南海海水盐度、温度较高,气象条件和水下地理条件复杂,与东海和黄海相比更便于核潜艇的隐藏和机动。实际上,南海是战略核力量较好的隐蔽地域,也是弹道导弹突破美国导弹防御的较佳方向,亦是战略核潜艇的理想“越区”部署地。南海平均水深1212,海域面积350万平方千米,水深浪高,海域辽阔,是中国航母试验和训练的最理想场地。而且对中国而言,一支以航母为核心的远海打击力量,最好的部署位置便是南海。即使未来中国海军航空母舰不以海南基地为母港,但仍需要部署在海南的战斗群提供支援和保护,继续执行蓝水任务。南海也是中国航天事业发展的重要区域。海南文昌发射中心是中国首个低纬度滨海发射基地,在未来中国发射火箭空间站、载人登月乃至火星探测中将承担重要任务。

    近年来,美国常派电子侦察船、水声测定舰以及反潜巡逻机在中国南海水域进行抵近侦察和军事调查。美国侦察的目的主要是为了掌握中国核潜艇基地、航母基地以及岛礁建设的进展情况。I ?4此外,搜集中国海空军在南海的活动情报,对中国通信、雷达、导航、无线电控制等电磁频谱数据实施搜索和截获也是美国侦查的主要目标。随着军事技术的飞跃进步,外国军舰在靠近一国领海的专属经济区内,同样能够开展情报收集、侦查,并且通过远程导弹直接威胁沿海国的国防军事安全。2015年,美国在南海海域进行了700多次巡逻。20155月,美国目前最先进的反潜巡逻机P-8A飞越中国南海实际控制区域。P-8A滞空时间可长达10小时,航程达8000多公里,并装备了声呐浮标、磁异探测仪和搜索雷达,具有较强的反潜能力。美国先进的武器装备对中国南海的侦查、监视使中国的国防军事安全压力倍增。美国对中国南海相关海域的所谓航行与飞越自由,尽管并未侵犯中国的领海主权,但直接危及中国的海洋军事安全。

    ()压缩了中国海洋战略空间

    战略空间是指一个国家或国家集团在其主权范围之外,通过国家安全战略和军事战略的运用所获得的国家利益与国家安全的共同总和。’2海洋是中国战略空间拓展最现实、最主要的地缘方向。把海洋当作未来中国安全与发展的战略空间是实现中华民族伟大复兴的重要途径。南海作为重要的国际航运要冲,在中国海外利益增长的背景下,俨然成为中国海上运

输的生命线。南海也是中国海上力量走向远海的战略通道。特别是在东部向洋通道遭到美

日严密监视和武力威慑的情况下,南海周边的这些通道更是弥足珍贵。此外,南海聚集着丰厚的海洋经济利益,是中国实现海洋经济强国的关键依托空间。

    美国通过加强在南海周边军事部署和与同盟伙伴的联合巡逻,在海洋方向对中国造成围堵之势,致使中国的海洋战略空间受到挤压。201510月,美国海军“里根号”航空母舰接替“华盛顿号”,人驻日本的横须贺海军基地。20163月,美国斯坦尼斯号航母战斗群驶人南海,进行所谓的“常规巡航”。美国借双航母体制在南海强化对中国的威慑。20162月,美国又在扼守中国的最前哨基地嘉手纳部署12F-12。根据菲美军事协议,20161月,菲律宾表示已经为美国提供了8个军事基地的使用权,包括克拉克空军基地和苏比克湾海军基地,以及位于巴拉望岛的两个站点。美国军事力量进驻菲律宾将大大增强美国对南海的监控侦查,强化在第一岛链围堵中国的能力。随着南海紧张局势的上升,美国希望在澳大利亚部署远程战略轰炸机。美国太平洋空军司令洛莉·罗宾逊上将表示,美国正在与澳大利亚就允许美国B-1轰炸机和加油机暂时驻扎在澳大利亚北领地事宜进行磋商。’川美国在澳大利亚的军事部署使南海进人美国的打击范围。20165月,奥巴马总统对越南进行了里程碑意义的访问,发表了针对中国的演讲,指出“大国不应欺负小国”,在维护航行自由原贝il上美国将与伙伴站在一起,并宣布解除对越南实行了50年的武器禁运。越南政府将考虑对美国开放金兰湾使用权。美国正在加强围堵中国的军事包围圈。

    美国诱压盟友与伙伴实施南海联合巡逻,将进一步增加中国海上战略压力。南海巡航正在从美国的单边行动演变为多边化、区域化行动。随着美菲军事同盟的不断加强,菲律宾极力支持美国参与南海联合巡逻。美国也邀请日本海上自卫队参与南海巡逻。美国海军上将敦促澳大利亚推出南海航行自由计划。Iii’未来,中国要面对的可能不是美国单方面的巡航,而是多国常态化巡航南海的“联盟”。I 34' O’美国在南海实施封堵中国的政策,将对中国海洋战略空间造成严重挤压,阻碍中国海上崛起步伐。

    ()恶化中国海上崛起的舆论环境

    美国凭借其话语权优势,通过官方、媒体和智库的协调配合,主动设置热点议题,引导舆论走向。美国将“航行自由”与“岛礁建设”、“海洋规贝il”以及“海洋争端”等热点问题相关联,不断炒作中国“不遵守国际规则论”和“海上强硬论”,恶化中国海上崛起的舆论环境。

    美国利用突发事件,批判中国“不遵守国际规则”,树立其南海航行自由的合法性,扩大该事件的国际影响力,使中国处于舆论的被动地位。“拉森号事件”后,美国白宫发言人欧内斯特表示,航行自由并非对中国岛礁主权的挑战,美国是在国际法允许的任何地方进行航行和飞越自由。}I35美国太平洋司令哈里斯声称,我们的军队将在国际法允许的范围内,随时随地进行航行和飞越自由,南海也不例外,“拉森号”执行的任务是美国常态化航行自由计划的一部分。美国媒体声称,美国军舰进人中国人工岛礁12海里将证明中国对人工岛礁没有主权权利。

    美国极力渲染南海“军事化”和中国“强硬论”。美国空军司令呼吁其他国家在中方声称拥有主权的空域和海域行使航行和飞越自由,否则将会失去整个南海。美国智库亚洲海事透明倡议指出,“中国海军正在突破被其视为军事包围的第二岛链,中国的导弹和驱逐舰已经能够在美国军舰驶人其领海时将其击落,这威胁了美国‘全球网络’所倚仗的海洋自由”。在第十五届香格里拉对话会上,美国国防部长卡特对中国在南海的外交行为提出警告,指责中国在南海的单边行动意味着正在筑起“自我孤立的长城”。’‘’在美国舆论引导下,国际社会对中国的警惕感加强。2}}1}年海外涉海智库对华友好度指数降至32.5,是2010年以来最低值。日本、澳大利亚和印度等南海“利益相关者”借势炒作“中国南海威胁论”,表达对“南海航行自由”的关切,为其介人南海寻求合理性。南海争端国际化态势的出现使中国护持国家海洋主权面临新的挑战。

    美国以“南海航行自由”为名行“亚太再平衡”战略遏制中国之实,加深了中美之间的战略互疑,使彼此的“敌人意向”进一步放大,制约了双方海洋合作空间,也对中国与周边国家关系和南海维权造成不利影响。从长远来看,将对中国21世纪海上丝绸之路的实施和海上崛起的实现产生负效应,中国在世界“海洋地理相对不利”国家的窘境凸显。

三、应对关国在南海强加中国崛起成本的思考

    在全球化时代,随着中国崛起和海洋强国建设步伐的加快,中国对海洋的依赖正呈逐渐加深态势。南海是中国的“海上生命线”,中国要走向远海,维护日益增加的海外利益,真正实现海洋强国应维护国际法意义的海洋自由航行。要超越中美关系“南海航行自由”的困局,中国应在南海走出“刺激一反应”的被动模式,在实现海洋强国的战略框架下思考对策。中国实现海洋强国的道路漫长崎岖,走和平发展道路、以实力求和平是必由之路。在超越“南海航行自由”陷阱问题上中国应保持战略定力坚定、战略目标清晰和策略手段灵活,在我国南海疆域"U”形线法律地位和性质模糊空间日益缩减的背景下,应尽快以白皮书方式建构一套完整的、有利于国家利益的政府表述,表明在“U”形线内岛屿主权属我,资源共享,航行自由。通过加强中美战略对话,化解和减弱美国的战略敌意,实施睦邻和富邻外交,彰显亲诚惠容善意,以海洋外交助推中国海洋强国梦,适时适度推进南海岛礁建设。

    ()坚持走和平发展道路,以实力求和平,坚定实现海洋强国梦的战略决心,为实现中国海洋强国争取较长的战略机遇期

    美国霸权相对衰落和中国崛起将长期共存于当代国际体系之中,作为实现美国“亚太再平衡”战略工具的“南海航行自由”问题将长期伴随中国实现海洋强国的进程。首先,中美南海航行自由之争是两国海洋权力与规贝il竞争的折射,其事关中国国家主权护持,中国做出妥协的空间有限。无论是海洋霸权国与新型海洋强国的权力转移还是全球海洋规贝il秩序的调整与重塑,必将经历一个较为漫长和艰巨的过程。其次,中国维护南海主权利益的结局取决于中国国力的发展,美国在中国南海的施压与羁绊应成为中国走改革创新强国道路的动力,通过工业信息化、技术创新、社会政策调整、教育改革等举措强盛国力,凝聚社会共识,实现民富、国盛、军强,应对南海困局。中美在短期内对该问题做出妥协的可能性较小。再次,南海航行自由问题已经与岛礁建设、南海“军事化”以及海洋维权等热点问题相交织,其涉及主体远远超出中美两国范围,问题的解决更具复杂性。因此,中美围绕“航行自由”在南海的博弈将成为一种常态。有美国学者甚至认为南中国海将陷人“持久战”。

    中美“南海航行自由”问题的博弈涉及外交、法理、舆论、心理、意志和军事等诸多方面。

目前,中国作为成长中的大国和“海洋地理相对不利”国家,海洋外交和处理海洋问题的经验都较为缺乏。中国国内海洋法律制度仍需进一步完善,在国际海洋法律秩序中处于话语弱势,中国的主张建议要赢得国际社会的认同和采纳仍需经历一个漫长的过程。鉴于南海问题的复杂性和长期性,以及中国海军仍处在强军建设进程中,“南海航行自由”问题的冲动解决很可能对中国海洋强国的全局性战略造成负面影响。保持战略定力和战略耐心,更有利于统筹全局,对争端问题进行审}滇拖延处理。

    在南海问题上保持战略定力,就是要求我们在面对外部压力时要韬光养晦,避免按照美国期待和设计的方式行事。首先,面对美国的“炮舰外交”,中国应依托有理、有利和有节的斗争策略,避免南海争端成为中美关系的“修昔底德陷阱”。其次,美国设计的“南海航行自由”陷阱只是其单方预期,是其干扰中国实现海洋强国战略的伎俩,中国面对美国设计的“南海航行自由”陷阱必须保持战略冷静,确保中国海洋强国战略进程不被打断。无论美国在南海的军事威慑行动怎么变,中国都要坚持在南海开展持续的、有节奏的、不可逆转的安全行动。中国的岛礁建设以及21世纪海上丝绸之路不因美国的舆论造势而停滞。再次,中国海洋利益的明确和海洋政策的清晰化应按照中国海洋战略发展的需要逐步推行。

    ()加强中美战略对话,在维护中国国家战略的前提下依据国际法达成南海航行自由的共识,构建南海航行自由机制

    加强与美国的战略对话,以和平手段解决“南海航行自由”问题更有利于中国成为海洋强国。南海是中国走向远海,实现海洋强国的依托,在该地区中国的政治目标应与军事目标并行。中国在南海的军事存在应以维护中国国家主权和海洋权益为目标,依托国际法将南海塑造成和平之海、友好之海。中美两国应减少对南海的言辞修饰,关注维持现状,法治以及和平解决争端。“.

    当前最迫切的是完善中美海上危机管控和信任措施。目前,“战略互疑是中美关系最大威胁”,而“南海是最有可能触发中美冲突的点”。随着中美在南海摩擦的升级,发生意外事故的风险性加大。从“海上军事安全磋商机制”到“海空相遇安全行为准则”,中美基本完成了从对话、建立信任措施到形成有效准则和程序的过渡,初步建立起一套专业、务实的危机管理与信任措施体系。但《中美海上军事安全磋商机制》并未包含任何军事行动层面的实质性内容,也未形成固定化制度,对增强军事互信和改善两军关系的作用有限。《海上意外相遇规则》作为一项多边海上行动的技术性规范,并不具有法律约束力,也缺乏战略层面的影响力。

    超越“南海航行自由”陷阱中国需在国际舆论、海洋法律秩序以及区域海洋公共产品提供中争取主动。中美两国之间的南海争议,在今后很长一段时间内重心在于外交战、法律战和舆论战,而不是简单的、情绪性的军事战。i }H’在中美南海争端中,美国从军事行动、外交、舆论上多重出击,官方、学者、媒体紧密配合,全方位向中国发难,重点以中国“破坏”国际规贝}l和国际秩序之名指责中国“违反国际法”来争取国际道义支持,具有官方发声层级高、渠道多、平台广,各种声音同频共振的特点。中国应避免陷人国际舆论被动的陷阱。

    第一,增强国际舆论的主动性。中国应构建国际话语权战略,增强中国话语的国际影响力,增强中国对国际议题的引领能力。我们的媒体必须要有战略前瞻的思维,对未来可能发生的各种摩擦与冲突有一个基本的预判,形成舆论预警机制,丰盈完善意见领袖队伍和舆论应对方案。’‘,’除官方和媒体之外,中国应整合国内学术力量,鼓励国内学者利用国际学术交流平台和国际媒体传输中国关于航行自由的立场观点,利用“学术化”途径改善中国舆论环境。

此外,适当增加中国海洋政策的清晰化,对南海扩建岛礁进行适度开放,有利于争取国际舆论的主动。

    第二,提高在国际海洋法律秩序中的主动性。“南海航行自由”目前已成为美国利用其海洋强国地位对中国进行施压和遏制的主要借口,“意在为其非法行为披上合法外衣,同时也已成为美国公开介人和干涉南海问题、煽动东盟争议国同中国对抗、挑拨东盟同中国矛盾的口实之一。 “南海航行自由”问题折射出中美关于国际海洋法律秩序的竞争。构建一套事关海洋秩序与合法性的元叙事也恰是中国走海权之路的困难所在。从长远考虑,超越“南海航行自由”陷阱,国际法律秩序的竞争无法回避,中国必须在现有海洋法体系下发挥主动性,争取法律战的制高点。中国应尽早明确“断续线”的性质和地位,通过国内立法探索海洋航行自由边界的立法实践,以形成健全的“国内法机制”,为完善《公约》积累海洋航行自由的国内法资源。例如,为了确保未来中国海上航线和海军的机动性,中国应对外国军用船舶的领海无害通过做出调整。此外,中国应加强海洋法的研究与解释,增强在国际涉海组织中的话语权,促进海洋自由航行制度的完善。

    第三,提供南海航行自由的公共产品。作为日益崛起的海洋大国,中国应积极主动承担维护海洋安全和海洋秩序的国际责任。中国在南海既要坚决捍卫国家领土主权和海洋权益,同时又要肩负维护区域海洋秩序的责任。中国应增强海洋外交的议题设置能力,提出与周边国家共同维护南海航行自由的建设性方案。此外,中国应以中国一东盟共建a1世纪海上丝绸之路为契机,加强与东盟国家的海洋安全合作,联合巡逻维护南海航行自由。提供公共产品在一定程度上可以扭转中国南海航行自由“破坏者”的形象,缓减美国主导地区秩序,与周边国家“联合巡逻”围堵中国的不利影响。

    ()适时适度推进南海岛礁建设

    美国巡航南海意在逼停中国岛礁建设,打断中国海上崛起进程。面对美国的舆论炒作和军事巡航,中国仍需适时适度推进南海岛礁建设,超越“南海航行自由”陷阱。美国巡航南海威胁中国军事安全,挤压中国海上战略空间,中国适时适度推进岛礁建设可以拓展海上防御战略纵深。

    南海岛礁的改扩建,在平时与战时均能够加强中国在潜在冲突中的战术应变能力,并在此基础上提高战略灵活度。完善岛礁相关功能,有利于改善驻守人员的工作和生活条件,提供海上公共产品,履行国际责任和义务。在战时,新扩建岛礁对确保制空权、制海权以及制信息权极其重要。中国应适时适度增强岛礁的网络化、威慑能力和感知能力的建设。首先,增强岛礁的网络化建设。在南海海区,更为关键的还是连接线,既包括西沙、南沙与后方后勤基地的连接,也包括诸岛礁之间的相互支援。中国应完善岛礁机场与港口的网络化建设。其次,适度增强对域外大国及周边国家的军事威慑。中国可以加强在扩建岛礁上的驻军和防御力量建设,适度部署防空与反舰装备,提高区域拒止能力。再次,提高扩建岛礁的情报侦查监控与海上预警保障能力,增强中国的战略主动性。

    总之,美国高举“南海航行自由”旗帜,在南海主权争端博弈中选边站队,大力强化以美国为核心的同盟体系和伙伴关系网,使东亚地区安全结构出现了同盟政治和大国博弈双活跃的新变化。美国依托同盟力量,借用南海争端对中国进行了海缘政治空间的战略围堵,使得中国崛起面临美国霸权的高压,政治、军事、经济和外交发展遭遇新的威胁。中国应弱化“南海航行自由”争端,在建设海洋强国大战略框架下寻求南海问题解决的新思维和新路径:完善国家海洋战略规划,加强对外战略对话与协调,大力维权、维稳、维和,抢占法律、外交和舆论的制高点,适时适度推进岛礁建设,以实力护主权求和平。

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