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国际产能合作进展状况、面临障碍及应对策略

 国际产能合作进展状况、面临障碍及应对策略

曲凤杰 李大伟 杜琼 季剑军 金瑞庭

      内容提要:课题组针对来自亚、非、欧、拉关等地区政府工作人员进行相关问卷调查。结果表明,东道国普遍对中国开展国际产能合作持欢迎态度,且国际产能合作与东道国发展战略对接状况良好。但东道国自身基础设施状况和营商环境较差对国际产能合作的制约明显,中国企业核心竞争力偏弱、在东道国知名度偏低以及政府核准程序复杂等也严重影响了国际产能合作成效。未来应切实提升企业核心竞争力,针对不同区域开展国际产能合作的突出问题制定针对性方案。

      关键词:国际产能合作一带一路东道国

    国际产能合作的有效实施需充分了解合作方对该战略的认知、评价和诉求。为此,国家发展和改革委员会对外经济研究所课题组针对国际产能合作的各类问题设计了调查问卷,系统调查了以政府工作人员为主的外方人士对中国开展国际产能合作的情况、问题以及改进思路的观点和看法。

一、调查问卷整体情况

    ()问卷覆盖范围广,能充分反映发展中国家立场

    此次调查收到有效问卷134份,均来自发展中国家。其中,46份来自非洲,主要来自北非、东非、南非等16个非洲国家;;49份来自亚洲,其中18份来自西亚,11份来自南亚,12份来自东南亚,8份来自东北亚,共11个亚洲国家;20份来自4个欧洲国家;10份来自2个拉美国家;;9份来自3个大洋洲国家。

    ()问卷主要体现了相关国家政府部门立场

受访者以政府工作人员为主,占85.8%,其次是大学和研究机构人员,以及企业、行业协会人员。

二、中国开展国际产能合作的总体情况

    ()绝大多数国家对中国开展国际产能合作持支持态度

    1.多数被调查者认为中国“一带一路”战略和国际产能合作是其重大发展机遇认为“一带一路”战略下国际产能合作是其面临的重大机遇的问卷有54份,占40.3 %,绝大多数来自东南亚和非洲。认为“容克”计划、TPP、欧亚经济联盟是其重大机遇的分别占10.4%,11.9%10.4%。蒙古、独联体国家倾向于认为“欧亚经济联盟”是其发展机遇,阿塞拜疆等东欧国家认为“容克”计划是其重大机遇。

    2.基础设施建设和制造业在各国经济发展战略中处于关键地位[Cil

    绝大多数国家认为基础设施建设和制造业极为重要,选择“加快铁路、公路、港口交通基础设施投资”、“电力等能源基础设施投资”以及“促进制造业发展的战略计划”的问卷分别占48. 51 % ,37. 31%34.33% o而选择“重视资源、能源的开发与输出的相关建设”的占20.9% o

    3.中国推进国际产能合作与其经济发展契合度较高

    81%的受访者认为中国开展产能合作与其经济发展利益契合度较高,认为契合度“一般”和“低”的分别占15%4%

    从对中国诉求看,认为“基础设施等工程建设”和“产业技术”是其主要诉求的分别占52. 24%47.01%,这说明基础设施建设和推动当地产业发展是合作方对中国产能合作最重要诉求。

    ()中国企业开展国际产能合作动因以开拓市场和获得资源为主

    大多数受访者认为中国开展产能合作是企业自主决策行为,认为“开拓市场,、“响应政府号召”是中国企业开展产能合作主要动因的分别占44. 8%20.9% o

    选择“获得自然资源”作为主要动因的问卷占33.6%,这说明中国企业仍注重获取资源,需积极和当地产业发展战略对接,提升其经济内生增长动力。

()中国企业竞争力很高,但仍严重依赖价格优势

认为中国企业竞争力“很好”的占48. 51 %,认为“较好”的占41. 04 %,只有极少数受访者选择“一般”、“很差”。

东道国认为中国企业最突出优势为“产品和装备性价比更高”(46. 27 % ),其次为“对东道国经济拉动作用更强”(22. 39 % ),而“更容易以平等互利心态和东道国开展合作”和“能够获得来自中国政府支持”占比均不高,价格优势仍然是中国最主要优势。

    ()东道国和中国开展国际产能合作主要依托区位和市场优势

    受访者认为“国内市场潜力巨大”(34.3%) ,“地理区位优势明显”}2}.6%)是东道国与中国开展国际产能合作主要优势。

   认为“开放性和透明度”是东道国和中国开展产能合作首要优势的问卷为45份,占三分之一;认为“交通、通信和基础设施”是东道国首要优势的问卷为22(16. 4% );认为“税收制度’、“劳动力市场(高素质、合理价榴”,“高效率的金融和商务服务”是东道国首要优势的占比更低。而各国选择税收、劳动力价格、金融服务水平、基础设施状况的比例不高,说明其营商环境对产能合作的支持有限。

    ()东道国投资合作潜力集中于能源、基础设施领域

    前五大最具投资潜力领域分别是电力、煤气及水的生产和供应业(55.4 %),采矿业(42.8%},交通运输、仓储和邮政业(44.3%),先进制造业(34.8%},农林牧渔业(32.6% ) o分区域看,各地区最具投资潜力领域差异不大。西亚、东北亚、中美洲、非洲、大洋洲最有潜力领域为电力、煤气及水的生产和供应业。巴基斯坦、斯里兰卡等南亚国家有资源优势,但基础设施较落后,认为交通运输、采矿业是最具潜力领域,同样也认可电力、煤气及水的生产和供应业的潜力。中东欧地区基础设施较为完善、商务服务水平相对较高,先进制造业是最具潜力领域。

    ()中国国际产能合作主要集中于优势富余产能领域的制造业投资和大型基础设施建设

    1.中国开展产能合作的主要方式为制造业领域投资合作和工程承包

    选择“制造业投资’、“工程承包”作为与中国开展产能合作主要方式的分别占41. 8%41%,欧洲、拉美、大洋洲更倾向于这两种方式。

    部分资源丰富国家倾向于农业或矿产资源领域合作,如蒙古和津巴布韦等矿产资源丰富国家,老挝、柬埔寨等倾向于和中国在农业领域合作。

    2.合作方普遍认为目前政府在国际产能合作中发挥主导作用

    认为政府发挥了主导作用的问卷占85 . 1 %,远高于企业(22.4%)和非政府织(17.9%)

    3.优势富余产能领域既是当前东道国倾向于与中国合作的重点领域,也是未来前景较好的领域电力(41.8%)、建材(41.8%)和钢铁(26.1 %)这三大中国有优势富余产能的领域是东道国和中国开展产能合作重点领域。此外,虽然只有13份问卷将高铁列为第一位主要合作领域,但将其列入排名前三位的问卷有45份,占33.6% o

    由于中国消费品出口以加工贸易为主,多数企业缺乏国际经营能力,因此消费品制造业未成为合作重点领域。工程机械、船舶等重大装备制造业经过多年发展,在混凝土机械、巧万吨以下散货船等领域己有较强竞争力,在国际产能合作中的比重高于消费品制造领域,但远低于优势富余产能领域。

    多数受访者认为电力(41.8%)、建材(32.1 %}、钢铁(20.1 % )等优势富余产能领域也是未来合作重点领域。有37份问卷将铁路排在未来合作重点领域前三位,占27.6% o

    ()中国推进国际产能合作的措施成效整体明显,但不同行业差异显著

    68. 6%的受访者认为中国推进产能合作措施“很有效”或“比较有效”。在电力、钢铁、建材等重点合作领域,受访者认为措施“成效不明显”或“基本无效”的比例小于四分之一;在工程机械、船舶等领域,受访者认为相关措施“成效不明显”或“基本无效”的比例超过50%。工程机械、船舶等领域合作模式和钢铁、建材、电力等领域有差异,前者以融资租赁、对外贸易为主,后者以工程承包和直接投资为主,中国支持前者产能合作的政策有待改进。

    ()东道国对国际产能合作实施效果有较高预期,但当前积极影响未充分显现

    81%受访者预期中国开展产能合作对其未来经济社会发展影响“较大”或“很大”,认为“影响一般”、“基本无影响”的分别占16%3% o

    中国开展产能合作对当地社会经济发展促进作用不太明显。认为能有效解决当地就业、增加收入的占35.8%,在各选项中排名第一;认为中国企业遵守东道国法律法规的占30.6%;而认为促进当地产业发展和改善基础设施的仅占29 % o

三、制约中国国际产能合作成效的影响因素

    ()总体看,中国国际产能合作受多方面因素制约

    将“中国企业宣传力度较弱”、“东道国营商环境有待改善”、“中国企业面临发达国家企业竞争”以及“对东道国政策了解有待加强”作为中国产能合作主要制约因素的占比相差不丸“东道国企业和民众对中国企业认可度不高”的比例相对较低。

    分区域看,南亚将“中国企业宣传力度较弱”作为首要制约因素,非洲则认为中国企业在与发达国家同类企业竞争中处于相对弱势地位。

    ()从东道国角度看,市场规模较小和基础设施落后是主要制约因素

    从东道国视角看,市场规模太小(22.5%)、基础设施不完善(20.3 %}、劳动力成本过高(16.7%)是制约产能合作三大劣势。这和样本中来自阿塞拜疆、巴拿马等小型经济体问卷数量多有关,也反映出发展中国家市场不完善是开展产能合作主要障碍。

    分区域看,阿塞拜疆等中东欧国家认为其劣势在于仿效欧盟的复杂繁琐的法律法规体系,东南亚国家认为税收过高是首要劣势,巴基斯坦等南亚国家和蒙古认为基础设施建设落后是主要劣势。

    ()从中方看,缺乏金融等政策支持、信息不对称和中国企业竞争力偏弱是阻碍国际产能合作的三大主要原因

    不熟悉中国比较优势和产业合作政策(32.6% )、缺乏融资和其他政策支撑(30.4% )、中国在技术、品牌和标准领域缺乏影响力(26.1 %)是阻碍东道国和中国产能合作主要因素,其次是文化地域和环境差异、双边经贸合作尚不够深入、双边政治关系不够紧密、其他国家的干扰。

    分区域看,东南亚国家和中国有长期贸易投资合作基础,对中国经济发展、优势产业、龙头企业以及政策较为了解,但由于该地区整体经济发展水平较低、金融体系落后,且日本、韩国、美国等和其合作有数十年历史,因此政策支持机制不足、整体竞争力偏弱和域外大国干扰成为制约中国和其开展合作主要因素。

非洲、西亚、中东欧等大多数地区国家认为阻碍产能合作最主要因素是信息不足。与这些距离中国较远、文化差异大的国家合作需解决信息不对称问题。

    中国技术标准影响力低不是阻碍合作的首要因素,但在大多数区域问卷结果中均排名前三,说明这一问题较为严重。

    ()从企业角度看,技术实力落后和国际化水平低是主要制约因素

    中国企业产能合作劣势主要是生产的产品和装备质量、技术水平仍然偏低,缺乏对当地法律法规和社会文化了解和履行环保、公益等社会责任不到位。

    分区域看,除东南亚、西亚外,其他区域国家普遍认为中国产品和装备质量技术水平偏低,东南亚、南亚等重点合作地区认为中国企业履行社会责任和拉动经济增长等方面作用低于发达国家。

    ()从政策环境角度看,政府决策效率偏低是主要制约因素

    政府无法快速审批(38.4%)是中国企业投资失败最常见原因,其次是公司无法迅速决策(32.6% )、国际化人才不足(21.7%)。政府核准程序拖累企业决策效率,尤其是国有企业。此外,企业缺乏能给予有效咨询的第三方机构和国际化人才。

    在南亚和东南亚,中国企业投资失败最主要原因是公司未得到准确咨询意见、国际化人才不足或管理团队经验不足,在其他地区,政府审批和公司决策是导致中国企业失败最主要原因。

四、东道国对中国开展国际产能合作的诉求

    ()东道国倾向于合资和援助等方式

    与当地公司共建股份制合资企业是最被认可的合作方式(54% ),其次为设立自己的销售办事处(27.7%)和设立全新独资公司(19.7%}。与当地公司建立非股权合作关系(14.6% )、兼并/收购外国资产或公司(13.9%)和其他方式(4. 4%)的被认可度较低。

    分区域看,东北亚国家(37.5 %)认为设立自己的销售办事处为最合适的方式;东南亚国家(83.3%)认为问卷未列出最合适方式,但与当地公司共建股份制合资企业较可行;南亚国家(50%)、西亚国家(42.3%}以及非洲国家(51.7%)认为与当地公司共建股份制合资企业最合适,其次是设立自己的销售办事处;中东欧国家(35.3%)认为与当地公司共建股份制合资企业最合适,其次是设立全新独资公司;中美洲国家(40%)和大洋洲国家(41.7%)认为设立全新独资公司最合适。

    从“一带一路”经济走廊视角看,中蒙俄经济走廊国家认为设立自己的销售办事处最合适;新亚欧大陆桥经济走廊、中国一中亚一西亚经济走廊、中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊选择以及中国一中南半岛经济走廊国家倾向于与当地公司共建股份制合资企业。

    26. 3%的受访者最期望和东道国企业合资建设重大项目,其次是从中国进口相关产品(25 . 5 %)和由中国政府援助建设重大项目(23.4%)。由于受访者均来自发展中国家,因此共建研发中心诉求并不高,也缺乏联合在第三国建设项目的能力[Czl

    分区域看,南亚、中美洲以及非洲国家首选模式为合资建设重大项目,希望借力中国优势项目实现经济可持续增长和产业转型升级[C37;中东欧、东南亚、西亚以及东北亚首选模式为从中国进口相关资本产品,这是由于上述地区多数国家经济水平相对较好;大洋洲地区首选模式是中国政府援助建设重大项目,这是由于该地区国家如汤加、美属萨摩亚群岛等经济结构单一且整体实力有限,迫切需要中国项目援助。

    从“一带一路”经济走廊视角来看,中巴经济走廊和孟中印缅经济走廊国家选择和东道国企业合资建设重大项目的意愿最强;中蒙俄经济走廊、新亚欧大陆桥经济走廊、中国一中亚一西亚经济走廊以及中国一中南半岛经济走廊国家更愿意从中国进口相关产品。

    ()东道国更倾向于与中国国有企业开展合作

    38. 7%的受访者认为中国开展产能合作应同时发挥国有企业和民营企业作用,30. 7%的受访者倾向于中国国有企业,16. 8%的受访者倾向于民营企业。

    分区域看,东南亚(400%)、西亚(57.9%}、非洲(55.6%)以及中美洲(55.6%)国家倾向于国企和民企联合投资;南亚(56.3%)和大洋洲(62.5%)国家认为要发挥政府积极作用并以国有企业为主。绝大多数发展中国家对和中国国有企业合作持支持甚至欢迎的态度,但也希望民营资本参与。

    ()东道国希望中国在国际产能合作中更多发挥政府作用

    64. 5%的受访者认为中国开展产能合作应发挥政府主导作用,24. 6%的受访者认为应重点发挥市场作用,10. 9%的受访者不清楚。

    分区域看,除大洋洲之外,其余地区(东北亚:87.5%、东南亚:83.3%、南亚:58.8%、西亚:75 %、中东欧:78.9%、非洲:64.5%、中美洲:66.7 %)认为要发挥政府主导作用。这说明发展中国家市场不完善,需要借力政府推进合作[#]

    ()东道国希望中国创新融资机制[Cs7

    13.54%的受访者对亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行和丝路基金等机构非常了解,不了解、一般了解和了解分别为12. 94% ,32. 41%41.11%,这类新型融资机制尚未成为产能合作主要支持方式。

    分区域看,东北亚、东南亚和中美洲了解这类新型机构,南亚、中东欧、非洲和大洋洲一般了解,西亚受访者几乎不了解。

    ()东道国倾向于和中国共建专门支持国际产能合作的新机制

    91.2%的受访者认为需新建合作机制,6. 6%的受访者认为不需要,2. 2%的受访者表示不能确定。

    ()东道国希望国际产能合作项目能和援助项目有机结合

    86. 9%的受访者支持产能合作与援助项目结合,5. 1%的受访者不支持,8%的受访者表示不能确定。除东北亚外,所有地区都支持与援助项目结合。

    ()东道国倾向于支持运用人民币结算

    49. 6%的受访者认为使用人民币结算时机己成熟,39. 4%的受访者认为时机不成熟,10. 8%的受访者表示不能确定。

    分区域看,东北亚、东南亚、非洲和中美洲国家认为使用人民币结算时机成熟,南亚、西亚、中东欧以及大洋洲国家认为时机不成熟。

    ()东道国认可宏观决策部门应在国际产能合作中发挥重要作用

    33. 6%的受访者认为国家发展和改革委员会、财政部等宏观决策部门作用最重要;27%的受访者认为外交部、大使馆等外事机构最重要;18. 2%的受访者认为商务部等对外经济合作部门最重要;3. 6%的受访者认为行业协会最重要;4. 4%的受访者认为智库最重要。分区域看,东南亚国家认为外事部门最重要,其他地区国家认为宏观决策部门最重要。

    五、政策建议

    ()持续增强中国企业国际竞争力

    加大研发相关税收抵扣力度、强化研发金融支持、推进产学研对接,积极提升企业技术竞争力[0];加强国内质量标准体系建设,推进和东道国标准化体系对接,加强产品质量联合监督管理;发展跨国咨询、法律、审计等专业服务业,推进企业日常运行规则和国际先进规则接轨[00

    ()针对不同区域特点差异化推进

    对于双边比较优势互补性强,有合作基础的东南亚、南亚,应着重解决融资渠道不通畅、当地劳动力成本较高等问题;对于非洲、中东欧等和中国经贸往来不够密切、产能合作基础尚不雄厚的地区,应通过举办大型展会、产业技术培训班、发展援助实施一批示范项目,提升中国企业、产品知名度和影响力。此外,对于一些特点比较鲜明的地区采取一些特色性强的合作方式,如在中东欧地区可采取由中方提供资本品并以此入股的形式,适当规避当地法律法规体系过于复杂带来的风险;在东南亚要防范发达国家在经济、政治、文化等方面的干扰。

    ()逐步完善鼓励中国企业遵守国际通行规则、带动当地经济发展的相关机制

    一是建立海外企业行为监管机制,明确政法部门、纪检部门等的监管责任,制止企业收受贿赂、破坏当地环境、侵害当地居民合法权益等严重破坏国际规则的行为。二是建立企业和东道国共同发展激励机制,对中国企业是否能有效促进当地经济发展建立科学评价体系,并给予奖惩措施;三是和东道国联合执法,保证信息畅通;四是建立信息获取机制,充分发挥华人华侨、社会组织、企业、驻外机构作用,确保信息真实性,防范东道国为维护不法利益侵害中国企业利益的行为。

    ()更好发挥政府在国际产能合作中的作用

    发挥政府作用,甚至发挥政府“主导”作用,但并不是将产能合作主体变为政府,而是:一,由政府直接主导一些直接回报率、短期回报率低,但对于未来发展意义重大的大型项目,特别是重大基础设施项目;二,充分发挥政府力量,带动东道国政府为中国企业开展产能合作提供资金、土地、人才支持;三,强调合作机制引领,和东道国制定常态化合作机制,形成重点区域、重点产业的合作路径;四,简化政府决策审批程序,降低制度成本[[A]

    ()创新国际产能合作方式

    一是建立开发性金融机构、财政资金等多类资金综合协调机制,积极对接东道国和中国企业产能合作需求,降低融资成本[[9];二是积极探索援助项目和产能合作互相促进的模式,解决产能合作可能出现的环保、文化保护等“短板”问题;三是加快推进人民币国际化进程,鼓励运用人民币结算[[I0];四是鼓励国有企业和民营企业发挥各自优势,共同参与。

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