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如何深化APEC推动亚太市场开放进程的作用?

国家开发银行亚太自贸区战略研究课题组

在经济全球化的背景下,亚太地区市场经济链接催生区域性利益的基础上,A P E C应运而生。然而,由于亚太地区政治差异大,安全分隔,加上地缘分散性的特征,就区域整体而言,欠缺像欧洲那样的区域主义基础。在开始阶段通过有约束力的谈判协议来推动开放,这在整个亚太地区缺乏现实性。因而,作为官方启动的政府间合作组织,A P E C选择了介于论坛和制度化合作(硬组织)之间的一种“软组织”运作形式。

1989年成立至今已经26年,A P E C以独特的“A P E C方式”,即“协调一致”“自主自愿”为核心的独特的原则逐步灵活地推动亚太区域贸易和投资自由化进程。在这一进程中,为促进亚太地区区内成员之间经济、合作、贸易和投资的增长,为该区域人民的普遍福祉持续推动区域成长和发展,APEC陆续提出贸易投资自由化的长期和阶段性目标,由“议程”推动贸易投资自由化和经济一体化。

APEC26年所取得的成就

A P E C自确立“茂物目标”以来,26年来为这一目标的实现而努力,而且取得了显著的成就。A P E C的成员从1989年的12个增至21个。从2010A P E C五个发达国家成员(美国、日本、澳大利亚、加拿大和新西兰)和八个发展中国家(地区)成员(智利、秘鲁、墨西哥、马来西亚、新加坡、韩国、中国香港和中国台北)的自我评估与第三方独立评估,以及其后每两年一次的评估来看,这13个成员在“茂物目标”赖以实现的三大支柱——“贸易与投资的自由化、便利化和经济技术合作”——方面的进展引人注目。

A P E C成员通过关税的多边减让,单边行动和放松管制,已经在削减关税、确保关税制度的透明度方面取得了较大程度的下降。A P E C成员非关税壁垒的改善,也好于世界平均水平。尤其是2008年金融危机后,A P E C成员新增的非关税措施的数量低于世界上的其他国家或地区。虽然A P E C对于服务贸易自由化的推进要慢于货物贸易,但总体仍取得了一定的进展。A P E C成员做出承诺的部门数由2008年的77个上升至2013年的79个。从A P E C成员2005年的服务贸易修订后的出价可看出其推进服务贸易自由化的意愿。A P E C成员通过国内的自主改革开放和其他的自由化倡议来扩大服务贸易的开放度。A P E C成员主要是通过单边采取不同的自由化倡议以及修订国内相关的法律法规以推进有助于吸引外资的改革。

A P E C通过《贸易便利化行动计划》(TFAP  I,II)和《投资便利化行动计划》(I F A P)来推进贸易投资便利化行动。就T F A P  II I而言,其两个降低5%交易成本(2001~20062007~2010)的总体目标实现,同时在海关程序、标准化与一致性、商务人士移动和电子商务等关键领域也取得了显著的进展。根据世界银行研究报告表明,A P E C在与贸易有关的程序方面的竞争力要好于其他区域。

APEC通过非约束性投资原则和IFAP推进投资便利化。根据相关评估报告,多数APEC经济体在实施IFAP的几个原则时都取得了重要的进展,但在有些原则上成果较小。

A P E C推动经济技术合作主要是通过开展合作项目来进行的。综合1992年至2015年的A P E C经济技术合作报告的内容,可以计算出截至2015A P E C的经济技术合作项目数已经有2406个。A P E C确保了区域经济一体化、包容性增长、可持续发展、结构改革和人类安全等优先合作领域的资金。

APEC 面临的挑战

A P E C 。“APEC方式”在APEC创立之初,以及前期对贸易投资自由化进程的目标确立及推动,无疑是一种适宜可行并有效的方式。这种非强制性的方式也凝聚了区域内成员合作的意识,强化了区域共同利益,逐步夯实了亚太地区进一步合作的基础。因而,A P E C运行26年来取得了上述成就。

然而,也正是因为“A P E C方式”的这种非强制性自愿参与的原则,缺少对其成员的长期吸引力和可信度,这也促使其成员在继续参与和推进A P E C“茂物目标”取得成就的同时,也存在着落实不力的现象。如A P E C关税削减的成果更多的是发生在成员间的制度化安排中——W T O多边承诺,RTA/FTAs的发展等。而A P E C服务贸易的开放,显然R T A/F T A s所达成的开放承诺更加深入。APEC的经济技术合作地位很高,但作用和影响力至今没有得到很好的发挥。

APEC区域内RTA/FTAs蓬勃发展的冲击。出于对A P E C软约束机制的不信任,加上WTO多边贸易体制所推动的多边贸易谈判多哈回合久拖未决,世界范围内的双边的、区域的和诸边的区域合作倡议越来越多的背景下,同时也有规避“贸易转移”效应等原因,自21世纪初,A P E C区域内的RTA/FTAs开始快速增长,APEC经济体的R T A/F T A s的数量占全球的53%,推动了全球范围内的R T A/FTAs的增长。截至201512月,至少包括一个APEC经济体的RTA/FTAs中生效的有158个,APEC经济体之间签署的RTA/FTAs62个,其中仅1个未生效。这给A P E C带来了一定程度的冲击同时也弥补了A P E C贸易投资自由化进程成效的不足。

其中,最为显著的是在A P E C区域内出现了如T P PR C E P、中日韩FTA等为典型代表的巨型FTA。巨型F T A包括的成员数或经济贸易规模都是比较大的。T P P体现的是美国主导的“高标准、全面的、面向21世纪的自由贸易协议”;R C E P涵盖了东亚地区诸多国家,是一种兼顾了各类发展水平、产业布局和经济增长方式的成员国利益的亚太区域经济合作路线图。中日韩F T A则是促进东北亚区域经济合作的主要渠道。另外,值得注意的是,虽然A P E C区域内的R T A/FTAs已经非常多,但仍然有重要的双边贸易没有纳入其中。最为重要的就是中国和美国、中国和日本之间的双边贸易。

APEC对区域内RTA/FTAs进行协调,但效果有限。随着金融危机以来世界和亚太地区政治经济格局的演变,各种新的亚太多边合作机制纷纷出台,并在覆盖地域上和A P E C形成了高度的重叠从而对A P E C的地位造成了前所未有的挑战。A P E C扮演着协调者和规范者的角色,始终积极推动R T A/F T A s的良性发展,并力争消除或减少R T A/F T A s可能导致的负面影响。APECRTA/FTAs协调的成果主要集中在“最佳范例”和“示范条款”。这两项措施的制定和出台耗时较短,可以看出A P E C成员对于RTA/FTAs协调的迫切性,显示A P E C成员解决“意大利面碗效应”的决心。虽然措施仍然停留在表面,但各成员在RTA/FTAs实践中或多或少开始注重示范条款所提出的要求,效果将逐步显现。

同时,A P E C现有的协调政策措施仍有缺陷,面临着很多障碍。第一,各成员的利益差异限制了R T A/FTAs的协调力度。各成员参与谈判的动机不同政策目标各异,这制约了政策的协调力度。第二,A P E C运行机制限制了示范条款的实施。A P E C方式仍然是自愿性的,因此示范条款的非约束性与RTA/FTAs的约束性是格格不入的。第三,示范条款的完整性尚待提高。现有示范条款的覆盖范围不够全面,不能适应RTA/FTAs谈判日趋全面和复杂的情况。如普遍关注的投资和服务等问题未涉及。第四,示范条款的已有内容不够具体,同时缺乏必要的实质性协调措施。第五,未出台如何评估A P E C成员实施示范条款程度的方法,也没有出台如何成员实施示范条款的措施。

深化APEC作用的路径

维持“A P E C方式”,推进必要改革。虽然随着A P E C市场开放进程的深入,“APEC方式”受到了挑战,然而以单边行动与协调行动相结合的“A P E C方式”和以“开放的区域主义”为原则来推进亚太地区的市场开放与合作,符合亚太地区差别大的特点。其所取得的成就,对于亚太区域合作的推进也证明了此点。A P E C的生命力在于其提供的共聚合作平台本身,让亚太各方都参与其中,表达自己的意愿诉求,增进地区沟通、协商与合作。因而,应该维持A P E C的软组织约束性质,同时改进监督,评估方法,提高成员单边行动计划的执行效率。

推进FTAAP建设,深化APEC区域经济一体化。从长期的发展来看,亚太地区要保持经济发展上的活力,仍然需要构建统一的开放市场,需要通过制度化合作来推进经济贸易投资的自由化。因而,如何使A P E C继续富有生命力、活力和吸引力,推进区域内的制度化合作将是关键。目前,A P E C正在启动的亚太自由贸易区(FTAAP)的进程,包括了亚太区域内的几乎所有重要经济体,无疑将是亚太地区构建统一的开放市场基础框架的最佳方式。

厘清A P E CF T A A P的关系,深入研究,明晰F T A A P的实现路径。F T A A P进程的启动与推动是由APEC主导的。FTAAP若推动成功,“A P E C方式”是否会继续存在?这是需要明确的问题。FTAAP的建设需要考虑到参与经济体的不同发展水平和受益能力。F T A A P的可能路径或前景有哪些,TPPRCEPAPEC区域内的巨型F T A及其整合都在考虑之列。如何设计FTAAP的实现路径,需要做大量深入的研究,需要在实际的发展中不断摸索。

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