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海西区两岸特色经济合作机制试点研究——基于设立琅岐海关特殊监管区的思考
 

摘 要:海峡西岸经济区战略构想的提出,契合国际经济运行中出现的经济区域化日益明显、地区性经济整合加剧的新特征,尤其是在当前两岸“大三通”基本实现的情况下,如何利用福建地缘优势开展两岸经贸合作及形成两岸特色经济合作机制,对于海峡经济区的繁荣、发展显得尤为重要。从建立琅岐海关特殊监管区的战略定位、设计思路与创立原则、建设措施与对策建议三个方面,探讨设立琅岐海关特殊监管区作为两岸特色经济合作机制试点的可行性。

关键词:海西经济区;琅岐岛;海关特殊监管区;两岸特色经济合作机制

一、引言

在21世纪的国际经济格局中,经济区域化趋势日益明显,地区性经济整合逐渐成为国际经济运行的新形式。2004年初,福建省委、省政府适时提出构建海峡西岸经济区战略构想以来,“海西经济区”备受海内外各界热议。两岸学者也从各个角度对海峡西岸经济区的建设提出了不同观点、建议。自2001年时任台湾政治大学教授的萧万长率先提出“两岸共同市场”概念以来,众多学者对建立两岸共同市场的可行性、架构与机制、实施效应进行了广泛的研究[ 1~4 ] ,进而对福建作为两岸共同市场试点进行了可行性分析[ 5 ]。有的学者对海峡西岸经济区战略目标进行明确细分和定位,倡导海峡两岸经济整合实现区域经济一体化[ 6~7 ] 。国际金融危机为海峡两岸的交流合作提供了一个更好的时机,海峡西岸经济区建设将进入实质性运作阶段,并呈现从海峡西岸经济区向海峡经济区转化的趋势[ 7 ]。今年,两岸“大三通”基本实现,两岸经济交流合作已进入一个新的阶段,今后两岸经贸的扩大与深化,将有赖于两岸经济从“功能性合作”向“制度性合作”的转变,并逐步建立两岸经济合作机制。

如何继续保持与发挥福建对台经贸交流的区位优势、“五缘”优势,建立行之有效的两岸特色经济合作机制,在海峡西岸经济区乃至海峡经济区建设中尤为重要。现阶段已有50多家部委与央属企事业单位与福建签署紧密合作协议,加大对福建建设海西经济区的支持力度。目前,无论是宏观的政治大环境、中观的政策背景,还是微观的实施经验方面,福建都已具备率先实施有效的两岸特色经济合作机制试点的条件。2009 年5 月6 日,国务院发布的《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》更是明确指出,福建将进一步探索在沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域,实施更加优惠的政策。基于此,笔者试图就关于建立琅岐岛海关特殊监管区域作为推进海西区区域经济整合并使其成为独具特色的两岸经济合作试点作一初步研究。

二、琅岐海关特殊监管区及其战略定位

“海关特殊监管区”在我国首次正式使用于2006年颁布的《海关对保税物流园区的管理办法》中,它是保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区及其它特殊监管区域的总称。就具体内涵而言,海关特殊监管区是一个国家或地区为实现某些特定目的,如吸引外资、扩大出口、促进转口贸易等,而实行特殊海关监管制度和政策的特定区域。

琅岐岛设立两岸合作海关特殊监管区的地理优势和比较优势明显。从地理区位来看,琅岐岛地处闽江口,背靠福建省会城市福州,是福建省第四大海岛。琅岐岛与马祖岛隔海相望,相聚18海里,与基隆港相距仅146海里。其特殊的地理区位及与台湾的历史渊源,使得设立琅岐岛两岸合作海关特殊监管区对于推进两岸合作与交流的制度化,局部实现两岸关系的正常化将起到积极的推动作用。从比较优势来看,在目前尚无法实现两岸全面对接与合作的前提下,为推动海西对台先行先试,必须选择某些区域作为突破口,以实现局部突破带动全面的目的。琅岐岛具备作为这一突破口的比较优势:一是琅岐岛作为一个整体的海关特殊监管区域便于封关管理;二是全岛总面积92平方公里,陆域面积达到55平方公里,有足够的经济发展空间;三是岛上原有的开发程度低,便于两岸合作先行先试的规划发展,具有后发优势。基于对琅岐岛地理区位、比较优势的分析,我们认为,要充分发挥琅岐岛两岸合作海关特殊监管区这一平台在构建充满活力的海峡经济区以及实现两岸全面对接进程中的积极作用,有必要从其战略高度上进行定位。

()两岸全面对接的“前沿区”与对台先行先试“新区”

琅岐两岸合作海关特殊监管区将是实现两岸全面对接的“前沿区”和对台先行先试“新区”。不论是“综合性经济合作协议”(CECA) ,还是“更紧密经贸关系安排”(CE2PA) ,或是其它类型诸如“自由贸易协定”( FTA)的制度性安排,都需要包含一系列完整的、可操作的同时又具有相当影响力的对策体系作为保障。在全球区域经济整合加速的趋势下, 2010年中国—东盟自由贸易区(CAFTA)将实施零关税。当前两岸直接“三通”虽然基本实现,但两岸经济关系正常化还未实现,台当局对两岸经贸往来还有诸多政策性限制,两岸还不具备签署CECA的基本条件。在这一前提下,建立两岸特色经济合作机制在两岸经贸交流中显得至关重要,福建琅岐岛因其所处的独特对台地理区位优势与福建对台“五缘”优势,有条件成为对台经贸交流的突破口,成为两岸全面对接的“前沿区”,成为签署CECA前的一块对台经贸交流与经济合作先行先试的“新区”。

“前沿区”与“新区”体现在:通过给予琅岐岛海关特殊监管区一些在全国都属于“先行先试”的政策,使得特殊监管区域更特殊。如:福建琅岐岛两岸合作海关特殊监管区将是一个全面封关管理和双向开放的特定区域,这一区域将具备保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区等所有特殊监管区域的众多功能,从而形成一个“功能整合、政策叠加”的试点;整合保税区的政策优势和琅岐岛港区的区位优势,通过开辟保税区和港区之间的直通道,进一步拓展港区功能,实现口岸增值,促进转口贸易及物流业务的快速发展,充分发挥区港联动优势。由此,琅岐岛海关监管区将成为中国大陆与台湾进行经贸交流的重要口岸,并因其特殊的地理区位与政策优势而形成独特的物流运作模式。

()构建海西经济区及海峡经济区的“试验区”

琅岐两岸合作海关特殊监管区是构建海峡经济区的“试验区”。两岸开展合作试验的设想在大陆与台湾政界早有探讨和倡议, 2006年已成为台湾地区重要领导人的萧万长进一步指出:两岸的共同市场是一个大工程,需要一步步实现,而海峡西岸经济区则可作为共同市场的最佳实验区①。在两岸关系尤其是两岸经济关系发展形势发生重大变化的情况下,大陆方面从两岸关系发展的现实出发,正面回应马英九关于CECA的提议②。我们认为琅岐岛具备成为对台经贸交流与合作先行先试载体平台的独特优势。琅岐岛所处马尾区是台商集中投资区,是闽台交流合作的重要基地,也是福建省会城市福州对台交流合作在海上的重要窗口与通道。琅岐大桥将琅岐岛与福州江阴和松下港区、长乐国际机场紧密连接,福州三环高速通道也将从此经过,琅岐岛交通便捷,商业环境日趋成熟。当前,两岸均面临着进行区域经济整合的机遇与挑战,海西经济区战略试图将闽台这两个相邻经济区整合起来,符合亚太地区经济整合趋势,这将使福建经济发展具有更稳定的基础、更强烈的内在发展动力,形成更广大的腹地。设立琅岐两岸合作海关特殊监管区,将其作为构建海峡经济区的试点,赋予其与台湾同胞“共建、共创、共管”的职能与职责,将其变成与台湾全面对接的综合实验区,定能得到台湾当局、各类商会与企业以及台商的积极回应。琅岐岛两岸合作海关特殊监管区也势必成为中西部省份对台经贸交流的一个重要中转平台,从而使福建跨越省份经济模式,加快融入海峡经济区与内陆省份的区域竞争与合作。

三、琅岐海关特殊监管区的设计思路与创立原则()琅岐岛关区设计思路制度安排与平台建设

琅岐岛海关特殊监管区要被打造成两岸经济合作机制的试点,必须体现更加独特的设计思路,具备更加特殊的政策,琅岐海关特殊监管区的战略定位必须统领关区的相应建设。

1. 海关特殊监管区制度安排

根据《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》以及2006年海关总署发布的《海关总署党组关于海关支持海峡西岸经济发展的总体意见》,充分利用政策优势,进行制度创新,在琅岐岛内实行众多对台企业与台胞的优惠政策。具体包括:将原有福州、马尾保税区和台商投资区及出口加工区延伸和扩大到琅岐全岛,将琅岐岛打造成全能型加工和保税物流平台;建立金融合作试验区,推动两岸金融机构、金融业务、金融市场的交流、合作和创新,努力争取打造新台币兑换中心、两岸货币计价结算中心、两岸直接通汇中心、台企和台商特色金融服务中心等;在不违背一个中国的前提下,允许台湾新闻、出版业在岛上从事新闻与出版的相关业务,允许台胞在岛上因商务需要设立各类非政治组织机构;在台胞的生活与教育方面,琅岐岛海关特殊监管区将实行台胞落地免签、享受与岛民同等待遇、认可相应等级大陆与台湾的学历,以及允许台胞开办非官方的中技教育和实用性本科教育等一系列优惠政策。

2. 海关特殊监管区平台建设

制度安排必须通过载体平台来实现,针对上文论及的相关制度政策,琅岐海关特殊监管区将进行一系列的平台建设。这些平台包括: (1)工业园区与投资区的建设。将在岛上创建包括台商科技园、软件园、产业园与台湾中技教育院在内的产业平台,通过吸引台商科技企业进驻,把台商科技园区打造成台商大陆投资及市场开发的核心基地、技术创新基地、台商科技企业孵化基地和创新创业人才的培训基地;通过台商软件园的规划与建设,加强福州与台湾在软件开发与IT服务业务、离岸呼叫中心业务、IC设计、动漫游戏等方面的产业交流、合作与对接;台商产业园将重点加强与台湾在电子信息、机械、纺织、食品、运动器械等5大产业的对接,力图将琅岐岛建设成为大陆领先的台商聚集地和两岸产业合作基地;台湾中技教育园将积极利用台湾中技教育优势资源,促进大陆与台湾职业技术教育的交流合作与对接, 并为台商提供熟练技术工人。

(2)产品交易中心、旅游中心、邮政物流园区、海上客运站的建设。在琅岐岛关区内建成全国最大的光机电产品交易、推广的平台,以及最大、最便捷的对台农产品贸易市场;积极创建世界船政文化园与台湾滨海旅游度假购物中心,以世界船政文化园作为两岸同胞合作挖掘、培育和展示船政文化的载体,推动船政文化旅游产业的发展;邮政物流园区与海上客运站的建设将分别作为两岸邮政物流交往的快速分拨中心和两岸同胞往来台湾海峡的快速通道。(3)海峡青年创业论坛、台胞居民社区、台商服务中介园区的建设。建立世界华人青年沟通、了解的永久性平台——海峡青年创业论坛,建立若干台胞居民社区作为增进两岸同胞沟通、了解的平台,建立包括金融、保险、市场研发与推广等服务中介机构,为台商提供便捷服务。

()琅岐海关特殊监管区的创立原则

琅岐海关特殊监管区在战略定位上被设定为两岸交流合作与两岸全面对接的“前沿区”、“新区”与“试验区”,是两岸合作先行先试的突破口。它的创立将积极推动两岸特色经济合作机制的建立,是CECA这一“架构性协议”下的有益尝试或者说载体平台,因而将直接获得或者受益于包括中央各部委与央属众多企事业单位与福建省签署的支持海西经济区建设的紧密合作协议的政策支持,以及福建省政府的大力支持。但是,我们在运用政策支持创立琅岐海关特殊监管区过程中,必须坚持以下基本原则:

1. 平等、互利、互惠原则

海峡西岸经济区的战略构想是为了加速推动两岸生产要素的流动和配置,促进两岸之间形成互补、互利的合作机制,将海峡西岸经济区建设成南北联动、东西对接、左右逢源的区域经济合作平台。两岸综合性经济合作协议(CECA)应该具备既区别于“自由贸易区”( FTA)又有别于“更紧密经贸合作安排”(CAPA)的两岸特色。FTA适用于国与国之间的协议,两岸同属一国,明显不适用; CEPA是大陆作为国家主体与单独关税区香港、澳门之间签订的综合性自由贸易协议,其明显特点是“单项优惠”。两岸的政治关系仍有分歧,应务实、弹性地定位两岸关系,因而两岸经济合作机制应凸显“双向互惠、共同繁荣”的原则。基于以上分析,我们认为琅岐岛海关特殊监管区的创立应该坚持平等、互利、互惠原则, 唯有如此,方能消解两岸政治分歧,致力于经贸交流与合作,共同携手实现中华的复兴与永续发展。

2. 和平共建、和平发展、和平共管的原则

当前两岸关系出现积极变化,高层与民间团体互动频繁,虽然大陆与台湾对签署“CECA”的积极效应已达成共识,但是这一“架构性协议”的签署却因为两岸双方的政治分歧与经济利益而任重道远。“和”是中华文化最关键的核心价值,开放与包容是“和”的基础,也是中华文化得以五千年流传和发展的关键。琅岐两岸合作海关特殊监管区的这一经济合作机制的载体平台更要突出“两岸合作”,摒弃双方成见与对立,建立互信,实行“和平共建、和平发展、和平共管”,充分发挥其试点效应,积极推动海峡经济区的繁荣与发展。

3. 封关管理、双向开放的原则

琅岐海关特殊监管区将充分利用琅岐岛的地理优势和区位优势对其实行全面的封关管理,这也是创立各类海关特殊监管区的必要条件。在这个基础上,赋予琅岐海关监管区各项优惠政策措施,将其建成具备各类海关特殊监管区功能并能独立实施特殊政策的“封闭”区域,“功能整合,优惠叠加”是这一区域最为显着的特点。此外,在创立过程中将实行双向开放原则,不仅服务于中国大陆企业,也服务于台湾企业,力图对台实现最大程度的全面对接。

四、琅岐海关特殊监管区建设的保障措施及对策建议

琅岐两岸合作海关特殊监管区的设立,其战略定位与设计思路都承袭了《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》将福建建成两岸人民交流合作先行先试区域以及增创体制机制新优势的要求。其能否最终得以建立并发挥其在两岸经贸交流合作中的积极作用,有赖于是否对关区建设采取一系列的保障措施。以下我们从基础设施保障、组织保障以及政策法规保障三个方面提出相应的对策建议。

() 基础设施保障

建设琅岐海关特殊监管区的先决条件是构建现代化基础设施工程,全力推进港口、铁路网、高速公路网、信息网、电网、供排水网的发展,形成立体交叉、功能齐全、协调配套的现代化基础设施环境。具体措施包括:将温福高速铁路从马尾段延伸至琅岐岛;延伸福州三环高速公路至琅岐岛,让其贯穿全岛并与长乐高速对接,从而将琅岐岛海关特殊监管区全面纳入福建省内乃至全国的交通网络。其次,应加快琅岐岛路网、电网、通讯网络等基础设施的规划与认证,在岛内形成便捷交通网、顺畅通讯网络以及通畅的输电网络,助力琅岐岛海关特殊监管区内工业园区等平台建设。

() 组织体系保障

健全组织领导机制,完善政府服务体系,切实落实各项优惠、支持政策。主要包括组建由相关国家机关、部门和福建省政府相关机构、部门共同组成的琅岐海关特殊监管区创建与发展领导小组,规划和指导海关特殊监管区的组建工作;在关区建设方案的实施上,由福建省与福州市共同组织强有力的领导班子负责、统筹,将关区建设与行政服务紧密连接;在海关特殊监管区共建方面,组建由两岸相关商会、同业工会、知名人士组成的关区共建协调委员会,为琅岐两岸合作共建提供咨询与智力支持。

() 政策法规保障

在完善区域创新的制度环境与改善区域创新软环境的基础上,修改和出台相应的法规与政策文件以及寻求国家更多的资源性投入。譬如:将原有福州保税区和出口加工区以及台商投资区的全部政策延伸至琅岐全岛;由国务院出台关于琅岐岛两岸合作海关特殊监管区建设的相关意见,作为指导琅岐海关特殊监管区建设的基本政策依据;由全国人大授权福建人大出台关于琅岐岛两岸合作海关监管区的若干规定,作为琅岐岛两岸交流合作与全面对接的基本法律依据;由福建省相关机构、部门依据上文提及的国务院出台政策文件与福建人大制定的法律、法规的相关要求,在广泛调研并听取两岸专家、学者意见与建议的基础上,出台两岸合作海关特殊监管区总体规划与专项建设规划;在对台商和台企业优惠政策与寻求国家资源性投入方面,给予在琅岐岛上投资、经商、居住的台商以同等待遇等。此外,资源性投入方面,力争国务院参照深圳、厦门、珠海、汕头特区及天津滨海新区等建设先例,加大对琅岐两岸合作海关特殊监管区的投入。

注释

①萧万长. 海峡西岸经济区可成为共同实验区[N /OL ].

http: / /news. sina. com. cn /o /2006 - 04 - 09 /08258650330s. sht2

ml, 2009 - 08 - 20.

②王建民. 两岸CECA———第三模式难催产[ EB /OL ].

http: / / finance. sina. com. cn / roll/20090403 /17526064411.

shtml, 2009 - 09 - 01.

参考文献

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[ 2 ]  庄宗明. “两岸共同市场”:理念架构及其现实意义

[ J ]. 国际经济合作, 2006, (1).

[ 3 ]  黄建忠. “两岸共同市场”的特殊构架与机制设计

[ J ]. 国际贸易问题, 2006, (1).

[ 4 ]  陈能睿. 建立两岸共同市场的效应分析[ J ]. 东南学

术, 2005, (5).

[ 5 ]  施宇辉. 福建作为“两岸共同市场”试点可行性分析

[ J ]. 福建论坛(人文社会科学版) , 2006, (6).

[ 6 ]  李 非. 论海峡西岸经济区的对台经贸关系[ J ]. 东

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[ 7 ]  吴能远. 海峡西岸经济区建设与两岸经贸合作[ J ].

亚太经济, 2006, (5).

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