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福建日报:构建以国家公园为主体的自然保护地体系
发布时间:2020-04-13      作者:      浏览:0次

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),确定了“加强对重要生态系统的保护和永续利用,构建以国家公园为主体的自然保护地体系,健全国家公园保护制度”的战略行动目标。“健全国家公园保护制度”是坚持和完善生态文明制度体系的重要内容,有利于建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。对于新时代贯彻习近平生态文明思想,加快推进生态文明建设,强化自然保护地的高效管理,保护生物多样性,促进人与自然和谐共生,维护国家生态安全,建设美丽中国,具有重大而深远的意义。

国家公园是重要的自然保护地类型,蕴藏承载丰富而重要的自然资源、生态功能和文化价值。1832年,以描绘印第安人生活著称的画家乔治·卡特琳提出的建立“人类和野兽共生的、完全展示自然之美的野性和清新”的“国家公园”的倡议,伴随着1872年人类历史上第一个真正意义上的美国黄石国家公园的建立而成为现实。从此,国家公园这一重要自然保护地模式在全球范围得到迅速推广,并被联合国环境规划署认定“在储备地球自然场域、保护生物多样性以及可持续使用自然资源等方面起到了非常重要的作用”。据不完全统计,目前全世界有一百多个国家和地区建立了国家公园。我国定义的国家公园是指“由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域”。

我国正式以“国家公园”这一名称来命名的自然保护地类型起步时间虽晚,但我国的国家公园是在先期建设发展的国家自然保护区、国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园、国家水利风景区、国家矿山公园等为主体的自然保护地为基础建立起来的。截至2018年,我国建立的各级各类自然保护地达1.1万多处,自然保护地的地域面积约占我国陆域面积的18%,超过世界平均水平。

十八届三中全会首次提出建立国家公园体制。随后,建立国家公园体制的探索逐步有序开展。20179月,在总结前期各试点经验的基础上,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》,初步完成国家公园体制总体设计。今年,我国将全面完成国家公园体制试点,正式挂牌设立第一批国家公园。以国家公园为主体的自然保护地,是生态建设核心载体、中华民族宝贵财富、美丽中国重要象征,在维护国家生态安全中居于重要地位。我们要以贯彻落实十九届四中全会精神为契机,针对前期国家公园试点中存在的问题和薄弱环节,进一步健全完善国家公园保护法律制度,多元化资金保障机制,以及建立完善相关标准规范等,加快推动构建以国家公园为主体的自然保护地体系,把国家公园建设成为展现我国生态文明建设伟大成就的一张亮丽名片。

加快国家层面的国家公园立法,完善法律法规政策规制。鉴于国家公园包含不同类型的自然保护地,原有的《自然保护区管理条例》《风景名胜区管理条例》《水利风景区管理办法》等部门规制,已不适合国家公园自然保护地保护管理。同时,目前各个国家公园体制试点地各自制订了管理条例,在规划建设、资源保护、利用管理、社会参与等方面没有统一规范的依据和标准,自由裁量权大,不利于各个国家公园规范管理和统一检查督察。因此,应加快《国家公园法》立法进程,做好不同类型的自然保护地法律法规政策规制的修订与相互衔接工作,规范国家公园设立标准和申报程序。在此基础上,尽快制订颁布实施全国性的《国家公园法》,协调对接修订原分头设置的自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等法规条例,既避免不同类型保护地法律法规政策规制相互冲突,又有利于统一国家公园准入标准、评审程序、规范管理和考核督察等。

有序推进国家公园建设模式与运营机制。国家公园建设作为国家生态治理战略的重要组成部分,牵涉到重大的体制变革。应根据中央印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》要求,按照不同时间接点分阶段有序推进国家公园建设模式与运营机制。到2025年,健全国家公园体制,完成自然保护地整合归并优化,完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度。到2035年,建立适应全面建成中国特色自然保护地体系的国家公园建设模式与运营机制。就我省而言,当前应抓紧抓实武夷山国家公园体制试点工作的全面推进,构建统一规范、精简高效,具有武夷山特色的国家公园管理体制机制,完成好武夷山国家公园体制试点各项改革任务,并在2020年顺利通过国家林业和草原局国家公园体制试点评估,成为正式挂牌设立的第一批国家公园。

坚持人与自然和谐共生,实现保护与利用双赢。我国设立国家公园,目的是实现依法有效保护自然生态系统的完整性、原真性、可持续性,维护生物多样性,保护生态安全屏障,促进人与自然和谐共生。应严格依据《建立国家公园体制总体方案》所规定的国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区,纳入全国生态保护红线区域管控的范围,实行最严格的保护,确保重要自然生态系统、自然景观、自然遗迹、生物多样性得到系统性保护。同时,践行绿水青山就是金山银山理念,探索国家公园的自然保护和资源利用新模式,坚持绿色发展,发展生态旅游、林下绿色种养、生态资源利用等以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系,鼓励当地居民、企业参与国家公园内公益就业岗位和特许经营项目,实现“生态美、百姓富”。在有效保护的前提下,充分发挥国家公园“全民公益性”的特质,为公众提供科普教育游憩等公益服务活动,不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要。

构建国家公园区域内不同类型保护地和谐、利益群体共建共存共享的政策机制。从试点情况看,我国大多数国家公园是包含类型多样的自然保护地、生态生产生活混杂的地区。以武夷山国家公园试点区为例,园区北与江西省交界,南至建阳区黄坑镇,西至光泽县崇仁乡,东至武夷山市武夷街道,总面积1001.41平方公里,包括福建武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区、九曲溪上游保护地带,又有光泽武夷天池国家森林公园及周边公益林、邵武市国有林场龙湖部分区域,而且涉及武夷山市、光泽县、建阳区、邵武市4个县(市、区)9个乡镇(街道)29个行政村、2个林场、1个农场等,约3000人在国家公园地域内生产生活。因此,要通过政策机制的科学设计,优化不同类型自然保护地的分类整合与保护管理,落实好绿水青山就是金山银山的理念,处理好保护与发展的关系、生态与生活的关系,充分调动地方政府和国家公园保护区内的原住居民参与国家公园保护的积极性。

完善国家公园生态保护补偿制度。生态保护补偿机制是建立以国家公园为主体的自然保护地体系的重要制度保障,也是国家公园生态产品价值实现机制的重要内容。通过完善补偿制度建设,进一步明确规范补偿主体、补偿方式、补偿标准等,创新财政转移支付、横向资金补偿、特许经营项目补偿、生态旅游收益分配、生态管护岗位就业等政策。特别是在完善国家公园生态保护补偿制度时,应引入市场主体,发挥市场机制手段的作用,综合考虑搬迁成本、生态保护成本、发展机会成本、生态资源服务价值等,合理确定并弥补因国家公园设立发生搬迁、集体土地征用、发展权受限等损失,妥善处理当地居民生活生产和经济社会可持续发展诉求,处理好保护、发展、稳定的关系,调动当地居民主动参与保护国家公园的自觉性和积极性。

强化国家公园为主体的自然保护地的监督管理。加大环境、气象、水文水资源、水土保持、地面生态系统等监测站点和卫星遥感等资金、技术、设备投入力度,建立国家公园等各类自然保护地的立体监测网络体系。进一步强化国家公园管理机构职能的完善与落实,建设高素质专业化的监管队伍。强化日常监督检查,定期开展“绿盾”自然保护地监督检查专项行动。压实地方政府和管理机构的主体责任,对涉及国家公园为主体的自然保护地保护不力的责任人和责任单位进行追责问责。

(作者为福建社会科学院研究员、福建省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员)

 


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